摘 要：课征生态税能使生产达到最适量,为生态补偿提供稳定的资金渠道,促进企业技术创新,推动环境资源产权制度的创新。然而对于生态服务的交易,市场是无法完成的,必须由政府干预来进行,最终通过转移支付来补偿生态建设者。 关键词：生态税收 生态补偿 经济激励 公共产品 一、生态赋税与生态补偿 传统的经济发展模式以牺牲生态环境为代价换取高速经济增长,没有考虑生态环境成本,经济增长的背后是资源耗竭、生态破坏、环境恶化,已严重制约我国经济的持续发展。据世界银行和国内有关机构测算,20世纪90年代中期,我国每年因环境污染造成的经济损失占GDP的比重已经高达6%~8%。生态环境已经成为一种短缺的生产要素。循环经济是“资源消耗→产品→再生资源”闭环性物质流动模式,是解决我国经济高速增长与扭转生态恶化的根本出路。因此,循环经济要求人们在经济活动中,必须大规模“生产”生态环境要素,以弥补过去几十年对生态环境的巨额欠账,消除生态环境透支所产生的经济泡沫。循环经济不同于过去的污染控制。污染控制是末端治理,而循环经济是从源头开始就注重环境保护。发展循环经济必须对生态环境进行大量投资,提高生态环境的供给能力以弥补自然供给能力的不足。生态建设投资在现有经济体制下是没有微观效益的,微观主体没有动力实行生态建设,因此必须由政府承担。为什么企业没有动力?问题的关键在于生态环境是一种公共产品。 公共产品具有两个基本的特性,即消费的非竞争性和非排他性。一方面,一个人对公共物品的消费并不影响其他人对该物品的消费。例如,一个人对清新空气的消费并不减少其他人对清新空气的消费。另一方面,公共物品具有非排他性,不论付钱与否都不能将其从公共物品的消费中排除出去。因此,如果某人投资改善环境,其他人就会分享这种环境改善的好处,即所谓“免费乘车”。这样,消费者不付钱,私人企业就赚不了钱,他当然就不愿意提供公共物品。因此,现实中既没有人专门支付生态费,也没有人愿意从事生态建设(生产)。那么享受环境好处的人越来越多,愿意投资的人越来越少,势必出现资源耗竭、生态恶化。由于生态环境是一种公共资源,市场缺位,无法在市场中进行交易。即使存在市场,也不可能把所有愿意购买的人和从事建设的人聚集起来签订合约,其交易成本也会非常之高。由此看来,对于生态服务的交易,市场是无法完成的,必须由政府干预来完成,其可行的办法是开征生态税,通过转移支付补偿生态。 二、课征生态税的作用 1.课征生态税使生态生产达到最适量。生态恶化的经济原因之一是外部性。“外部性”是指在相互作用的经济主体中,一个经济主体对他人产生了影响,而该主体又没有根据这种影响向他人支付赔偿。例如,造纸厂排放污水污染了河流,使养鱼场的产量减少或使沿河居民的身体受到损害。英国经济学家阿瑟.庇古教授在《福利经济学》一书中提出,应当根据污染所造成的损失对排污者征税,用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距,使两者相等。也就是说“谁污染、谁付费”。但排污收费只考虑了一个方面,而忽视了另一面,即考虑排污受害情况(负外部性),没有考虑生态改善受益情况(正外部性)。生态经济学、环境经济学以及可持续发展经济学等边缘学科的问世,大大拓宽了传统经济学的视野。通过对生态系统的补偿和调控作用,生态和经济是可以协调发展的,并把可持续发展作为最终目标。生态补偿的目的是增加自然资本的“存量”,西部地区的生态建设东部是有责任的。上游植树造林、保护水土使下游居民的生态环境得到改善,而此项受益却没有支付费用,则社会收益大于私人收益,产生正的外部性。如果上游居民不能得到适当补偿,那么其提供的植树量(生态产量)将小于社会生产的最适量。如果开征生态税为T,然后补偿生态生产者t,则降低生产者成本,达到社会生产的最适量。这里有两方面作用:其一,开征生态税,抑制人们对生态资源的过度利用,实行清洁生产、文明消费;其二,鼓励生态生产者扩大生产,满足人们日益增长的生态环境需求。从图1可以看出T>t,即补偿小于税收,这一部分(T-t)可以作为社会收益,用于环境保护教育宣传基金,提高全民生态环保意识。 2.为生态补偿提供稳定的资金渠道。生态环境建设需要大量的资金投入,开征生态税可以使税收收入封闭运行、专款专用,为生态补偿提供稳定的资金来源。目前,中央采取财政补贴手段支持生态建设无疑是正确的。但从长远看,这种补贴手段是缺乏效率的,会带来新的“政策失灵”。补贴扭曲市场机制,随之而来的问题是退耕还林8年补助期满后怎么办?生态建设的成果何以为继?特别是西部地区大多为少数民族贫困地区,一旦农民生存困难,又会重操旧业,滥砍滥伐,毁草毁林,这种事情过去屡见不鲜,决不是危言耸听。因此,国内很多专家指出,生态建设不是靠一朝一夕就能完成的,需要几代人坚持不懈地努力。即使在国家规定的建设任务完成以后,还需要相应的机制来保证生态建设的长期坚持和建设成果的长期巩固。开征生态税的基础上建立政府生态补偿机制,是西部生态建设成败的关键。 3.促进企业进行技术创新。由图2可知,开征生态税相当将私人边际成本MPC向上移到MPC′,价格由P0上升到P1,资源消耗量由Q0下降到Q1,即达到社会效率的均衡价格和均衡产量。这样资源价格上升必定增加企业的生产成本,抑制企业对资源的消耗。如果企业欲增加产出,则需提高资源使用效率,降低资源消耗,客观上促进企业技术创新。我国现阶段经济增长方式仍然处于粗放经营阶段。例如,以GDP产出能耗表征的能源利用效率,我国与发达国家有较大的差距,日本为l,意大利为1.33,法国为1.5,德国1.5,英国2.17,美国2.67,加拿大3.5,而我国高达11.5。我国资源重复利用率远远低于发达国家,如水资源循环利用率低于发达国家50%,资源再生利用率也普遍较低。因此,保护生态环境要求所有企业不能免费利用社会公共环境资源,必须进行技术创新,推动循环经济发展。 4.推动环境资源产权制度创新。明确产权是资源有效配置的基础,是实现可持续发展的重要前提。美国经济学家德姆塞茨以加拿大东部印第安人在18世纪初建立土地私有制的案例入手,分析了私有产权兴起的原因。德姆塞茨在研究中发现,在早期阶段,印第安人狩猎的主要目的是满足自己的生活需要,随着狩猎活动的过度增长,导致野兽数量的日益减少。在野兽资源的稀缺程度加剧和相对价格提高的前提下,通过建立私有狩猎区来保护野兽或者从事养殖就有利可图了。于是,私有产权制度就在该地区出现了。德姆塞茨认为,产权的主要功能就是在于“引导人们实现将外部性较大地内在化的激励”。西部既是“三江”发源地,也是我国的生态屏障和资源输出地。西电东输、西气东送工程大大使东部受惠,而损害的是西部环境。开征生态税必须界定哪些群体是生态环境的受益者。因此,必须处理好流域上游与下游的关系、资源输出地与资源受益地的关系、生态建设地区与生态受益地区的关系。生态税收与生态补偿要做到产权明晰、责权明确、补偿顺畅、高效统一。 三、生态税设计建议 生态税的设计主要包括纳税人、税基、税率三大要素。 1.纳税人设计。为了保护生态环境,凡是享受生态环境好处的人或对生态环境造成损害的人都作为纳税人,以体现“谁受益、谁付费”和“谁破坏、谁付费”原则。在传统的关于环境保护的税收提法中,往往过多强调对污染课税,对生态消费的征税较少,事实上,对生态消费课税与污染课税同样重要。因此,纳税人应包括如下三类:(1)受益于生态环境的纳税人。这类人主要是指因为生态环境的改善而收益的人,即所谓正的外部性问题,如流域上游因生态环境改善,减少洪水次数,减少沙尘暴威胁和改善空气质量。(2)消耗生态资源的纳税人。凡是利用生态资源、对森林、土地、矿产开发的应视为生态消耗的纳税人。(3)对生态环境构成危害的纳税人。这类人比较广泛,主要是排污企业和个人,如汽车尾气排放、一次性饭盒和塑料袋等。 2.税基的确定。生态税税基应确定为生态环境服务价值和生态资源消费量。(1)生态环境服务价值衡量可以生态环境的改善率计算税基,如森林覆盖率、草地恢复面积、碳汇指标提高率、空气质量等级、水土保持量(面积×无林地水土流失量与有林地水土流失量的差值)等来计算;美化环境,可以风景区的门票收入为计税依据;固碳,可以森林蓄积的年增量为计税依据。(2)以生态资源消耗量为税基。如森林采伐可以木材第一次销售价值为税基,这实际上是对生产环节的征税。通过对采伐者的征税将促使资源价格的增高,当价格无法上升时则减少采伐的利润。这样既能减少对资源的需求,又能减缓资源开采的速度。同样,对矿产资源开发、水资源的消耗则开征资源税。 3.税率的设计。在制定税率时应注意这样几个问题:(1)税率不能过高。征税的目的是抑制对资源的过度消耗、开发和保护生态环境,保护的最终目的还是促进社会经济发展和社会福利水平提高。因此,如果税率过高,则会抑制社会生产活动,导致环境“过分清洁”而付出较高代价。(2)税率不能高度统一。由于各地生态类型不同,差异较大,所要求的环境质量也不一样,因此,应设立不同税率。(3)最好是弹性税率。因为从长远来看,随着生态建设技术创新的构建和污染防治技术方法的不断提高,环境整治的边际成本将不断变化,因此生态税也应随之不断变化,以使生态建设的总成本在每一时刻都能最小化。 [参 考 文 献] [1]Tietenberg.T.,Environment and Natural Resource Economics,5st ed.,Addison Wesley Longman,2000. [2]齐建国·警惕“新结构危机”与“生态环境泡沫”[N]·光明日报,2004-02-16· [3]德姆塞茨·财产权利与制度变迁[M]·上海:上海三联书店,1994· [4]陈祖海·西部可持续农业与生态环境建设的路径选择[J]·环境保护,2003,(1)· （原载于《税务与经济》第137期）
