(西北民族大学法学院 甘肃兰州 730124)
【摘要】外来物种入侵一般是通过有意或无意的人类活动，将某物种从一地区引入其他地区，而导致该物种在自然状态或人类作用下，在异地获得生长与繁殖的现象。入侵物种造的恶果会严重威胁到本土的动植物物种、种群、生态系统的结构和功能，所以，防止外来物种入侵就成为一项重要的生态环境法制建设的任务。
【关键词】外来物种 生物入侵 名录制度 环境检测 法律规制
一、外来生物入侵的涵义及其危害
生物入侵实际上就是外来物种入侵，所谓“外来物种”，是指那些出现在其过去或现在的自然分布范围及扩散潜力以外的物种、亚种或以下的分类单元。当外来物种在自然或半自然生态系统或生境中建立了种群，改变或威胁本地生物多样性的时候，就成为外来入侵物种。也就是说，外来物种入侵一般是通过有意或无意的人类活动，将某物种从一地区引入其他地区，而导致该物种在自然状态或人类作用下，在异地获得生长与繁殖的现象。由于外来物种在新的环境中没有天敌，一旦环境条件适宜，其种群密度能迅速增强并蔓延成灾，与本地物种竞争养分、水分、生存空间等，影响生态系统的结构和功能，使本地物种数量大量减少或灭绝。入侵物种造成的恶果会严重威胁到本土的动植物物种、种群、生态系统的结构和功能，造成地方的经济发展的阻碍，给当地的生态环境建设和社会经济利益造成难以挽回的的损失。目前，外来物种入侵已成为全球性的环境问题。我国因外来物种入侵造成的损失相当惊人，每年几种主要外来物种入侵造成的经济损失达574亿元人民币。①
外来入侵物种带来的危害主要表现在：一、直接减少本地生物物种的数量，改变当地生态系统和景观，对本土生态的多样性造成影响和破坏。人们通过有意或者无意的引进外来物种，本应给该地区从事某方面的经济活动带来生机，但这种引进使外来物种的生长环境与原产地相比发生了变化，变化后的生长环境状况不同，外来物种的负面效应未能得到科学的影响评价，使得在人们经济上受益的同时忽略了损失的预先估计，以至于发生了事实上的外来物种对于本土生态环境的破坏。比如为了巩固堤岸而引进大米草，为了做饲料引进水葫芦，为了观赏而引进食人鱼等。二、引起很大的经济损失，使得受害区域的农业减产，其他种植养殖业的萎缩或衰退，导致经济上的利益锐减或下降。2001年江河湖泊因凤眼莲泛滥成灾，湖面被覆盖，水体富营养化，水生动植物大量死亡，被称为凤眼莲的“绿色入侵”，造成我国渔业水产上百亿元损失。三、对人类的健康和对社会环境造成的危害。外来生物中有一些人们引进中未能识别和加以防范的风险，如对人类自身疾病抗体不利的要素或成分、生存环境中会造成免疫力缺乏或下降的有害物质等，在无科学论证和防范措施的情况下，产生的危害比通常熟悉的污染物结果更严重，有时甚至是带毁灭性的人类健康和社会环境破坏的可怕杀手。SARS扩散的本质根源是生物入侵，SARS病毒目前已被初步证明是从野生动物而来，这个事实敦促我们重新认识人和野生动物的关系。SARS或许就是自然对人类任意饲养、利用和捕食野生动物的一种惩罚。
总之，外来生物入侵，给我国带来的问题是：直接减少物种数量，间接减少依赖当地物种生存的物种的数量；改变当地生态系统和景观，对火灾和虫害的控制和抵抗力降低；土壤保持和营养改善能力降低；水分保持和水质提高能力降低；生物多样性保护能力降低等等，造成生物多样性及其功能的丧失，当地物种和生态景观特有性的丧失及周围林业和农业收入的减少。所以，生态环境建设中外来生物入侵的防治已经刻不容缓地被提上议事日程，成为我国生态环境建设中不可缺少的重要一环。
二、有关外来生物入侵的途径及其特征
外来生物入侵发生的情形源于对于外来物种的引进渠道。对此，我国的管理显然不很健全。我国现阶段存在的主要问题有：首先，由于我国自身生态环境的日益恶化，一是面对我国已经比较退化的生态环境，外来入侵物种很容易进来：二是我国没有特别重视和控制外来入侵物种，只重视它的经济效应，不重视它的生态效应，并没有进行严格的生态评估。当我们在种植这些外来花卉、草叶和树木时都在有意无意地使用一些外来入侵物种，这些外来入侵物种一旦在本土扎根后事它所造成的后果往往是非常严重的，以水域为例，我国现在很难找到一个干净的水域，这都是外来入侵物种造成的损害。 其次，我国对于外来入侵物种尚未引起足够的重视，关于外来物种这方面的法律规定，就是说管理方面的规定或者说管理制度还不是很健全，只重视引入时的审批，引入之后的管理却跟不上，更谈不上跟踪监测了。而且应该说，人们的生态意识还是有一些欠缺，缺乏这方面的科学知识。人们在引采外来物种的时候，就考虑它的经济效益，很少会有人考虑它会不会破坏生态环境，对生物多样性造成的影响。或者说重经济效益，轻生态影响，造成很多有害的外来物种引入中国，造成本土生态环境的加剧恶化，这与当今世界所倡导、主张的“生态可持续发展”相违背。另外根据我国的现有的法律规定，对外来物种的管理就是检疫，也就是说一个物种引入中国的时候，如果通过检疫爹检疫合格，就是说这个物种引进之后，不可能带来—些其它的病虫害，它就可以进入中国。但是关于这些外来物种会不会对生态环境造成影响，现在还没有一个部门管理此事。换句话说，我国现行的检疫制度只是对已知的人和动植物的特定有害生物进行检疫，保护的主要是人体健康和农业生产的安全，对环境生物安全很少顾及。环境保护法等相关法规虽然涉及到环境生物的保护，但还未明确提出如何防范外来生物入侵，而且到目前为止全国尚无防范生物入侵的专门机构，相关技术措施的研究工作还很滞后。随着我国加入世贸组织后对外贸易增加和人员往来频繁，外来生物入侵的危险大大增强，我国的生态安全将面临严峻挑战。再者，从已入侵我国的几大害虫和杂草采看，很大程度是由于人为因素引起的，这些因素包括：缺乏“有效的”科学知识与信息、缺乏综合性的利益与风险评估体系、决策失误与盲目引进、淡薄的生态意识与不顾生态后果的个人或团体经济利益驱使、缺乏严格的科学监管体系或监管不力、有法不依与执法不严、缺乏全面检疫的体系与机制。
以上种种弊端的存在，使外来生物物种入侵有机可乘，造成了许多制度上的漏洞，总结起来，目前有以下外来生物入侵的传播途径：第一种是人们有意引进。比如为了巩固堤岸而引进大米草，为了做饲料引进水葫芦，为了观赏而引进食人鱼。第二种是无意引进。这是指外来物种随包装箱、海轮、入境旅客携带进入我国，如松材线虫，原产北美洲，随着进口设备的木制包装箱进来。第三，自然飘落。如飞机草、微甘菊就是靠自然因素侵入我国的，已经给云南和广东造成损失。在以上三种引进方式中，目前最值得警惕和重视的是“有意引进”。因为它在短期内可以给一些经济团体带来一定的经济或其他效益，引进的积极性高。在我国已有的120多个外来入侵物种中，大约有50％是有意引进后扩散成灾的。② 在引进这些外来物种时，有些是非法引进的，有的是没有进行严格的风险评估，造成了外来物种轻易入侵我国的现象。
从特征上讲，目前外来生物入侵的表现为：1、通过有意或无意的人为活动被引进到自然分布范围以外的非原产地区．2、在当地自然或人为生态系统中建立了可自我维持的种群；3、造成自然生态系统或景观的明显变化，或给当地的自然或人为生态系统造成损害。 4、中国国内被引出本原地的物种和采自其他国家的非本地物种，通过有意或无意的人为活动被引进到自然分布范围以外的非原产地区。
三、建立有关外来生物入侵的法律制度
在全球一体化的进程中，我国与外国的交往日益频繁，特别是中国加入WTO之后，这种联系更加紧密。现在，世界各国都面临一个严峻的问题，本国生态环境由于各方面的原因不断地恶化，生态多样性遭受严重的破坏。越来越严重的外来生物入侵，对本土生态环境的危害，对我国生物多样性的威胁，不亚于癌细胞对人体的危害。正如世界自然保护同盟2 0 0 0年2月在瑞士通过的《防止因生物入侵而造成的生物多样性损失》中指出的那样， “千万年来，海洋、山脉、河流和沙漠为珍稀物种和生态系统的演变提供了隔离性天然屏障自在近几百年间，这些屏障受到全球变化的影响已变得无效，外来入侵物种远涉重洋到达新的生境和栖息地，并成为外来入侵物种。” 自由贸易的强化、经济全球化和贸易与旅游的大幅度增长，为物种偶然的或有意的传播提供了比以往更多的机会。由于我国政府尚未真正重视外来生物物种的引入监督与管理，已经对生态造成不利影响，加之缺乏控制外来生物入侵的相关法律制度，使我国已经遭受了巨大的经济损失。我国应加快这方面的立法进程，保护本土的生物多样性的安全。
国际上有关生物入侵的相关公约主要有两个，一个是《濒危野生动植物种国际贸易公约》，另一个为《生物多样性公约》。《濒危野生动植物种国际贸易公约》在序言中指出：缔约各国认识到许多美丽的种类繁多的野生动物和植物是地球自然系统中不可替代的一部分，为了我们这一代和今后世世代代，必须加以保护。并且，确立了对所有受到和可能受到贸易的影响而有灭绝危险的物种进行贸易限制的基本原则和相关制度。《生物多样性公约》的导言也指出：地球的生物资源对人类的生存和社会发展是至关重要的；因此，人们越来越认识到生物多样性是对当代和后代人具有巨大价值的全球的财富：同时，对物种和生态系统的威胁从来也没有像今天这样巨大。人类活动造成的物种灭绝正以惊人的速度继续着：为此，各缔约国应该防止引进、控制或消除那些威胁到生态系统、生境或物种的外来物种[第8条(h)]款；制定或维持必要立法或其他规范性规章，以保护受威胁物种和种群[第8条(k)款]。我国于1981年4月8日和1992年11月7日分别加入这两个《公约》。作为这两个《公约》的缔约国，中国有义务完善现有的法律制度、建立科学合理的管理机制和风险评估及应急机制，严格履行国际条约义务。
我国已经签署的《生物多样性公约》第8条规定：必须预防和控制外来入侵物种对生物多样性的影响@缔约方大会制定了“关于威胁生物多样性的外来物种的预防、引进和减轻影响的指导原则”，要求各国将外来物种问题放在优先地位，把外来入侵物种纳入国家生物多样性政策、战略和行动计划。鼓励各缔约方加强能力建设，就外来侵入物种对生物多样性所构成威胁进行风险评估和分析；制订经济奖惩措施以及其他政策和手段，以促进减少外来入侵物种威胁的活动。我国对外来入侵物种的预防与管理应注重于国家能力、研究能力、监测与管理能力三大体系的建设上，根据我国国情和目前的紧急现状制定出优先行动计划。识别、鉴别入侵种群的起源地与入侵途径的方法、特定外来物种的入侵生物学及生态学基础研究、特定生态系统中或地理区域入侵种群现状及影响的关键评估研究、特定外来入侵生物对生态环境影响的风险评估体系及经济损失的模式研究、发展控制外来有害的环保型技术与方法研究、控制外来生物后的生态系统恢复与栖息生境复原技术与方法是目前紧要研究的课题。
四、建立我国控制外采入侵物种的法律制度
中国关于保护野生动植物的法律比较多，主要有：《环境保护法》、《环境影响评价法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》、《渔业法》、《森林法》、《草原法》、《海洋环境保护法》、《种子法》、《国境卫生检疫法》、《食品卫生法》、《动物防疫法》、《进出境动植物检疫法》及《进出口商品检疫法》和《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《自然保护区保护条例》、：《野生植物保护条例》、《植物新品种保护条例》、《水产资源繁殖条例》、《家畜家禽防疫条例》、《农业转基因生物安全管理条例》及相关实施细则、办法等、这些法律法规为防止生物入侵、保护生物多样性，提供了一定的法律依据，起到一定的作用；但是，从整体上来看，其局限性是明显存在的。首先，缺乏一部专门的针对生物入侵的统揽全局的法律，导致现有的法律缺乏针对性。其次，防治生物入侵是一个综合性的系统工程，必须专门立法确定一个全国性的权威机构来统一负责管理这个“综合工程”。但现有的立法，大多是行业(或说部门)立法，确立的主管机关，都是各司其职，各自为政，缺乏统一协调。再次，缺乏专门的法律责任追究制度：对于有意引进外来物种，造成严重损失的应该区别情况，追究民事责任、行政责任乃至刑事责任，但现有立法只规定了行政责任。针对外来物种对我国生物多样性造成威胁的状况，当前迫切需要加强以下几方面的法制建设工作：
1、制定专门的《外来生物入侵防治法》。该法既是防止外来生物入侵法，又是外来物种引进管理法。在制定该法律时，要根据我国现有的立法和《生物多样性公约》，首先确立预防为主，综合治理的原则。预防是最经济最有效的措施。要对引进的外来物种进行生态环境风险评估，只有经过评估对生物多样性和生态环境不会造成危害的外来物种，才可以引进。对已入侵的物种，要采取生物、化学、物理、生态等手段进行综合治理。还要确立发展与保护和持续利用生物多样性相结合的原则。
2、建立外来物种名录制度。外来物种引进，在不同的国家或者地区又不同的环境要求。因此，在引入的时候，要考察该物种被引入的地点，周围的生态环境，考虑到多方面的因素；要对该物种的引入目的、范围、全方位地去考虑，如这种物种可不可以引入，以及它的引入会对本土生物产生怎样的影响等。同样，借鉴国外的经验，建立“外来物种的名录”，这种把所有的外来物种在引入的名录制度就是先做一个大概的评估，那些不具有外来入侵物种的特点的物种被列在可以引入的物种名单之中。另一些已经在国内外，或者从历史上知道会引起危害的物种就是外来入侵物种。因为外来入侵物种一般繁殖速度较快，扩散能力较强，适应能力更强。它的引入会引起危害，因而要绝对禁止这种物种的引入。
3、制定和完善防治外来物种入侵的法律法规，建立外来物种风险评估制度。首先要从生物多样性安全的角度加强边界检疫和控制，依法拦截和阻止已知的或可能对本地生物多样性有不利影响的外来种的引入。其次要切实落实生物多样性环境影响评价和决策制度，建立外来物种生态风险评估制度。外来入侵物种本身对生态的破坏不象对农业生产的破坏马上就能反映出来，病虫害发作就能马上减产，有时对生态的破坏可能需要几十年甚至更长的时间才能反映出来，所以要对外来入侵物种的评估特别慎重。在巩固已实行的“环境影响评价制度”的基础上，发展“生物多样性影响评价制度”，将环境影响评价制度扩大到一切对生物多样性有影响的建设项目和自然资源开发项目，并开展对生物多样性保护本身的影响评价。对于拟引入的外来物种，特别是引入到一些孤立的生态系统如湖泊，不论其作何用途，必须组织包括生态学家、动植物检疫人员、环保专家等在内的专家组的充分论证，并实施实行生物多样性环境影响评价“一票否决”制度，只有那些评估合格的，对生态不会产生大的不良影响的，才可引进，以防盲目引种带来灾难性后果。
4、制定和完善防治外来物种入侵的法律法规，建立事后的外来物种的引入跟踪与监测制度。对于已经引入的外来物种，也应同样给予重视。虽然一些外来物种在经过筛选、评估程序之后，要对引入物种建立专门的档案，进行引进之后的跟踪、监测，看它会不会对生态环境产生影响。为此，国家应尽快成立一个专门的政府机构，全面开展工作，对付外来入侵物种的威胁； 国务院应尽快出台《外来入侵物种管理条例》，加强对外来入侵物种的法制化管理，特别是在环境影响跟踪、监测制度中，将外来入侵物种的威胁作为重要的评价因素：尽快制定《国家外来入侵物种策略》，遵循使用者支付费用、预防优先、保护公众利益及加强基层工作的原则，对任何引入中国的外来物种都要进行严格、全面的风险预防。
6、确立包括民事责任、行政责任和刑事责任在内的综合责任机制。确立对公众实施生物入侵的教育，提高大众生态安全意识，树立保护生物多样的自觉性。外来入侵物种的防治工作是全社会的行动，只有全社会的广泛参与，才能取得良好的效果。要利用一切媒介对公众进行宣传、教育与培训，普及外来物种入侵的影响、危害和防治的知识，提高公众防范外来物种入侵的意识。对于擅自非法引进有害物种，造成重大损失的个人，在追究刑事责任的同时，追究其民事损害赔偿责任。对单位违法引进有害物种，造成重大损失的，除对单位追究行政责任和赔偿责任外，对直接责任人也要追究刑事责任和其他相应责任。
7、确立成立包括农业、林业、环保、渔业、海洋、贸易、海关、工商、科技、检疫和财政等国家主管部门在内的统一管理协调机陶，全面管理外来入侵物种。 1996年，美国颁布《入侵物种法案》，1999年美国总统克林顿签署了总统令，要求联邦政府对外采入侵性生物进行控制口命令产生了一个由内务部部长、农业部部长、贸易部部长为主的国家级外来入侵物种控制委员会，这个委员会主要负责全国控制外来入侵物种的立法工作、总体管理方面的工作，其中还包括了州政府、财政部、国防部以及运输和环境保护机构。这种做法对我国和其他国家来说，不失为一种可以引以为鉴的机构健全的良策。此种专门机构，可称之为“外来物种入侵委员会”，负有查明对保护和持续利用生物多样性产生或可能产生重大不利影响的活动的领导和监管权，并对其活动的过程、方式、种类，可以通过抽样调查和其他技术进行鉴定，监测其影响；并可以确立相应的风险应急机制，一旦发现危害本地物种的苗头，立即采取根除措施，把危险消灭在萌芽期或小范围内。
总之，防治外来入侵物种危害，保护生物多样性是一种政府主导的战略性实施行为，政府主要是通过政策引导和法律制度的约束来完成这一任务。中国拥有独特的生物资源，随着经济全球化过程的加剧，中国也将加入到外来入侵物种的控制的行列。我国生物安全管理法规目前尚不完善，难以严格约束外物种的侵入，因此需要制定出台相应的法律、法规体系，在此基础加以补充和完善外来入侵物种防治的法律制度，从法律上严格约束外来有害物种的侵入，以便最终解决好我国生物资源的发展、利用与保护的关系。
【注 释】
①参照《中国应尽快制定<生物入侵防治法>》，喻术红，《法学杂志》2003年第11期，第49页
②参照《“食人鱼们”入侵我国的主要方式》，林英、陈寒苏：《光明日报》，2002年12月24日。
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