【裁判要旨】公益诉讼制度作为一项司法救济途径，需要从制度层面上构建相应的规范和制度安排。针对公益诉讼中的主体、审理程序、举证责任分配、利益归属等问题如何进行规定，需要在现有法律法规基础上，研究实践中审理的案件，以解决公益诉讼中亟需解决的相关问题。
【案号】一审：（2010）昆环保民初字第1号 二审：（2011）云高民一终字第41号
【案情】
公益诉讼人（被上诉人）：昆明市环境保护局（以下简称昆明环保局）。
支持起诉人：昆明市人民检察院。
被告（上诉人）：昆明三农农牧有限公司（以下简称三农公司）。
被告（上诉人）：昆明羊甫联合牧业有限公司（以下简称羊甫公司）。
被告羊甫公司于2007年1月23日以土地使用权流转承包的方式，从昆明市官渡区小哨村委会获得了1000亩集体土地使用权，并于4月8日向官渡区发展和改革局等相关部门提出立项申请，申请承担畜牧小区建设项目并获得通过。2008年在项目建设过程中，被告羊甫公司要求变更法人，并经相关部门同意，将项目的建设单位名称由原来的羊甫公司变更为三农公司。后二被告自2008年6月在畜牧小区项目的环保治污设施未通过竣工验收的情况下，陆续将承包的养殖用地分割发包给200余户生猪养殖户。由于被告的环保设施未经环评验收合格，养殖废水渗入地下水系统，导致嵩明县杨林镇大树营村委会七里湾大龙潭水质于2009年11月初开始出现发黑发臭现象，致使长期以来依赖该龙潭水生产、生活的大树营村委会相关村组人畜饮水发生困难。经环境监测部门多次抽样检测，证实该龙潭水氨氮指标和菌落总数及大肠杆菌等指标严重超标。污染事故发生后，官渡区环保局经过相关行政调查程序，给予被告三农公司责令停止生猪养殖，罚款50万元的行政处罚。2010年2月27日至3月3日，该畜牧小区再次发生养殖废液泄漏进入地下水系统事故，导致该片区环境再次受到污染。
昆明市环保局作为公益起诉人，起诉称三农公司已构成违法排污，造成严重污染后果。羊甫公司作为畜牧小区项目申报单位，未经原环评审批主管行政机关同意，擅自将畜牧小区项目交由三农公司实施，且在建设过程中未履行或督促三农公司履行环评批复要求的环境保护义务，应当对本次水污染事故的后果承担连带赔偿责任，故向法院请求：1.二被告立即停止对环境的侵害；2.由二被告赔偿为治理嵩明县杨林镇大树营村委会七里湾大龙潭水污染所发生的全部费用，暂计人民币417.21万元。；3.由二被告赔偿为处理水污染事故所产生的专项应急环境监测费和污染治理成本评估费用计人民币155293元。
被告三农公司答辩称，并不否认其畜牧小区项目的污染物发生渗漏给七里湾龙潭水源造成污染的客观事实。但请人民法院充分考虑该小哨生态畜牧小区项目是依法取得，变更时也办理了相关手续。畜牧小区项目的环保治污设施未通过竣工验收就接纳养殖户从事生猪养殖，事出有因。但在该案的认定和处理过程中，应认识到造成污染的原因是多方面的，既有项目立项选址、环评及设计等方面的原因，也与政府的相关政策补助资金不到位，环保治污设施未能近期完成竣工验收相关联。该污染事件已受到相应的行政处罚。
被告羊甫公司答辩称，公益诉讼人所诉事实与客观事实不相符。小区建设中的相关审批手续均已按国家的相关规定办理，政府主管部门已经同意小区的建设主体由答辩人变更为三农公司，公益诉讼人所诉的污染事故与答辩人无关，答辩人不应承担任何责任，公益诉讼人对答辩人的诉请没有事实和法律依据，请求人民法院依照该案事实及现有证据依法驳回公益诉讼人对答辩人的诉请。
【审判】
云南省昆明市中级人民法院经审理认为，昆明环保局为保护昆明市生态、生活环境，追究危害生态、生活环境的环境侵权责任，挽回环境侵权行为给社会造成的损失，代表国家向二被告提起民事诉讼符合环境保护法第六条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定，也符合最高人民法院法发【2010】18号《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》有关“法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境行为”的规定。昆明市人民检察院支持起诉是代表国家对法院民事审判活动实行法律监督，维护社会公共利益的体现，符合民事诉讼法第十四条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，第十五条“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”的规定。根据侵权责任法第六十五条规定“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”该案被污染的七里湾大龙潭水自2009年11月、2010年2月两次爆发污染以来，经环境监测部门多次抽样检测，龙潭水氨氮指标和菌落总数及大肠杆菌等指标严重超标，致使依赖该龙潭水生产、生活的农村、单位人畜无法继续饮用。污染事件发生后，二被告虽然解决了村民的饮用水问题，也采取了建设收集池、净水设施、沼气池等措施进行源头治理，但到目前为止，二被告的环保设施仍未通过环评验收。二被告虽然停止了自己的生猪养殖行为，但其招入畜牧小区的养殖户仍在从事生猪养殖，仍然在向环境排放污水。被告三农公司是畜牧小区的项目主体，应当对畜牧小区的排污行为承担责任。根据二被告与养殖户签订的承包合同的约定，二被告对养殖户负有统一环保设施建设、统一污水处理的义务。由于羊甫公司和三农公司两个公司法人人格混同，共同经营管理畜牧小区，应当共同承担侵权责任。因此，对于养殖户排放污水侵害环境的行为，二被告应当承担责任。经昆明环科院评估证明治理污水需总投资363.94万元、一年的运行费53.27万元，该损失依法应当由二被告承担。二被告已经承担的环境行政责任，不影响该案环境民事责任的承担。
同时，昆明环保局起诉要求被告三农公司、羊甫公司承担侵权赔偿金，是公益诉讼人代表社会向被告主张，诉讼利益应当归于社会。昆明市人民政府制定了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，建立了昆明市环境公益诉讼救济专项资金，对环境民事公益诉讼涉及到的资金进行专项管理。因此，法院判令被告承担的赔偿金应当向昆明市环境公益诉讼救济专项资金支付，用于七里湾大龙潭水治理。
故判决：1.被告昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司立即停止对环境的侵害；2.由被告昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司于本判决生效后10日内向昆明市环境公益诉讼救济专项资金支付人民币417.21万元。3.由被告昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司于本判决生效后10日内向昆明市环境公益诉讼救济专项资金支付评估费人民币132520元。
宣判后，被告三农公司、羊甫公司不服一审判决，提起上诉。请求二审法院依法对该案作出公正的处理，维护其依法享有的合法权益。
云南省高级人民法院经审理认为，上诉人未履行治污义务，致使养殖户继续排放污水造成污染。至二审开庭时，上诉人仍然在向环境排污，上诉人的侵权行为仍在继续。该案为侵权纠纷，停止侵害系承担侵权责任的首要方式。对上诉人因侵权行为所应承担的民事责任，与行政处罚并不冲突，一审判决停止侵权适当。昆明环境科学院在该案中出具的《治理成本评估报告》具有可行性、必要性、科学性，在昆明市人民政府设立昆明市环境公益诉讼救济专项资金后，上诉人应向昆明市环境公益诉讼救济专项资金支付治污设备的成本、运行费及相关的评估费用，由昆明市人民政府按照《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理办法》的规定进行计算适用。故判决：驳回上诉，维持原判。
【评析】
近年来涉及环境污染的公益诉讼逐渐兴起。一方面反映司法审判现实需要的影响。环境污染行为直接的损害形式是环境污染或生态破坏，既出现对“自然环境”的损害，又会产生对“人”的损害，而自然环境受害的背后通常是对公共利益的损害。所以，环境污染侵权具有对私益和公益的双重损害。传统民事诉讼制度强调对私益的保障，排斥对公益的评价。这样的矛盾也是造成“有污染，无案件”现实困境的原因之一。而公益诉讼的架构正好适应了日益严重的环境污染形势。另一方面，环保行政部门在环境污染中执法权有限，执法力度不够。行政执法和监管的不到位，导致环境污染与社会经济发展的矛盾不能及时化解，从而不能使社会公众利益得到有效保障。在现有行政救济程序穷尽之后，如何构建能最后化解环境污染矛盾的司法途径，成为了亟需解决的问题。而公益诉讼则成为这样一种可能。行政机关、公民或其他社会组织，在行政救济程序不能解决环境污染对社会公众造成的损害时，仍可以向法院提起司法程序，维护社会公共利益。
该案系云南省首例涉及环境污染侵权的公益诉讼案件。从该案的诉讼事由来看，是传统的水资源环境污染侵权，但特殊之处在于该案是云南省法院系统对民事诉讼中如何开展公益诉讼，特别是针对环境污染公益诉讼进行的一次重要尝试。民事诉讼法修改前，对于公益诉讼制度如何开展，从我国诉讼实践情况来看，还没有统一的公益诉讼制度，各地人民法院的司法实践也各不相同。无论是公益诉讼的诉讼主体资格还是诉讼程序规则等重要的诉讼制度，都没有明确的规范。
总体而言，该案通过昆明中院与昆明市人民检察院联合制定的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）、昆明市政府公布的《昆明市环境公益诉讼救济资金管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）等规范性文件，首先从制度层面上构建了公益诉讼需要解决的关键问题。而通过该案的进一步审判，检验了云南构建的环境民事公益诉讼程序，为进一步总结审判经验提供了素材。笔者将该案的做法归纳如下：
一、确定了公益诉讼人（原告）的主体资格
根据民事诉讼法的规定原告必须与案件具有直接的利害关系，诉讼的利益归属于原告。而在环境民事公益诉讼中，所谓的原告与案件并无直接的利害关系，其维护的是社会环境公共利益，诉讼的利益归属于社会。显然，其身份与传统民事诉讼中原告有所不同。本案中，昆明中院就将昆明环保局定位为公益诉讼人，不再称为原告。这种定位，准确地反映了昆明环保局在诉讼中的身份，以及诉讼的性质。
二、规定了检察院在环境公益诉讼中的地位
《意见》中规定了检察院可以以公益诉讼人的身份提起环境民事公益诉讼。同时，增加了检察院督促起诉、支持起诉的相关规定。笔者认为，检察院是法律监督机关，对法律的实施有权进行监督。当环保行政机关没有提起环境民事公益诉讼时，检察院有权向其发出督促起诉意见书，督促环保行政机关提起诉讼。修改前民事诉讼法第十五条规定了支持起诉的原则，但是民事诉讼法并没有规定支持起诉的程序及内容。笔者认为，公益诉讼人提起环境民事公益诉讼的目的是为了维护社会环境公共利益，检察院作为国家法律监督机关有权支持公益诉讼人的起诉，为此《意见》中规定了检察院支持起诉的操作程序、支持起诉的内容。该案审理起诉时，昆明市人民检察院根据《意见》规定，向昆明中院递交了《支持起诉意见书》，并出庭支持了起诉。该案是全国首例检察机关作为支持起诉人参加的环境公益诉讼。
三、对证据规则问题作了细致的规定
证据问题是环境公益诉讼的难点问题。在证据问题上如果不进行创新和突破，则环境民事公益诉讼就难以推进。《意见》规定了举证责任的一般分配原则，即环境民事公益诉讼案件的损害事实、损害后果由公益诉讼人承担举证责任，侵权行为与损害后果之间的因果关系由被告承担举证责任。在鉴定方面，《意见》规定了损害后果的评估报告、因果关系的鉴定结论可以作为证据，同时规定了申请鉴定的责任。在鉴定机构的选择上，环境诉讼的特殊性在于对污染的鉴定以及损害后果的评估，很少有法定的鉴定机构，在有的环境领域尚无法定鉴定机构。因此，《意见》在鉴定机构的选择上做了突破性的规定：对于损害后果的评估、因果关系的鉴定，有法定评估、鉴定机构的，由法定机构进行评估、鉴定；无法定机构的，可以由司法鉴定机构进行评估、鉴定；司法鉴定机构无法进行评估、鉴定的，可以由依法成立的科研机构评估、鉴定；科研机构无法评估、鉴定的，可以由专门技术人员评估、鉴定。《意见》中这样规定主要解决了环境案件中申请鉴定主体不明、鉴定机构缺位、鉴定结论的证据效力等问题。由于环境侵权往往涉及较强的专业技术问题，因此《意见》中规定当事人及人民法院有权聘请专门技术人员作为专家辅助人出庭作证，专门技术人员的陈述可以作为证据。行政先行，是环境民事公益诉讼的一个显著特点，也就是说在提起环境民事公益诉讼之前，被告一般已经接受过行政处罚。因此，《意见》中规定环保行政机关在行政执法中取得的调查笔录、询问笔录、监测数据、检验结果可以作为证据。同时，还规定了出庭支持起诉的人民检察院可以向人民法院提供证据，证据利益归属于公益诉讼人。这样规定，既解决了检察机关支持起诉的主体地位、支持起诉的操作程序、支持起诉的内容等问题，也明确了检察机关提供证据的利益归属问题。该案昆明中院对各方当事人有争议的证据的认证分析，就是依据上述证据规则进行的。
四、设计解决了诉讼成本、诉讼利益归属问题
三农公司一案采用的方式是基于对公众环境权、公共信托理论的吸收，在承认公众对环境享有权利同时，认为国家通过公众授权依法行使诉权，以维护公众的环境权利。公益诉讼与传统侵权诉讼的最大区别在于侵权行为侵害的法益不同。公益诉讼中侵害的法益是社会公共环境利益，而传统侵权诉讼侵害的法益是人身权和公、私财产权。显然，公益诉讼的诉讼利益应当归属于社会，诉讼成本也应由社会承担。在此理论基础上，昆明市政府配合出台了《暂行办法》，形成了由政府管理下的环境污染公益诉讼救济专项救济资金模式。由该专项资金享有环境公益诉讼的利益，并由其专项负责污染治理费用和评估费用。该措施为三农公司一案的审理提供了良好的制度保障：1.诉讼费用的承担。在正常情况下，环境污染事故的鉴定、评估费用巨大，许多情况下当事人往往因为无法交纳相关鉴定费用等而导致无法提起诉讼。故该办法规定公益诉讼人提起诉讼的，可以向公益诉讼救济专项资金申请诉讼费用。2.诉讼利益。被告因败诉而承担的赔偿金应向公益诉讼救济专项资金支付。修复环境的费用也一并由救济专项资金支出。同时，在昆明市的《意见》中规定公益诉讼人胜诉的，被告承担的修复环境费用及损害赔偿金应当向昆明市环境公益诉讼救济专项资金支付。而三农公司一案，一、二审法院判决的内容就是判决三农公司、羊甫公司向昆明市环境公益诉讼救济专项资金支付治理费用、评估费用。
源自于：北大法宝（法宝引证码：CLI.C.3472353）
本文编辑：刘亚男
