《中华人民共和国水资源保护条例》立法咨询会暨湖北水事研究中心2011年年会综述

刘佳奇 汤皓 曹阳

（中南财经政法大学法学院 湖北水事研究中心 武汉 430073）

2011年11月28日，由长江流域水资源保护局主办，湖北水事研究中心承办的《中华人民共和国水资源保护条例》立法咨询会暨湖北水事研究中心2011年年会在湖北经济学院召开。出席本次会议的有黄河流域水资源保护局、松辽流域水资源保护局、淮河流域水资源保护局、海河流域水资源保护局、珠江流域水资源保护局、太湖流域水资源保护局、长江流域水资源保护局、河北省水利厅、湖北省水利厅、湖北省环境保护厅、南京市水利局、武汉市水务局、武汉大学环境资源法研究所、中南财经政法大学环境资源法研究所、湖北水事研究中心等单位和机构的专家和代表。

课题执行人，湖北水事研究中心研究员尤明青副教授代表课题组对《中华人民共和国水资源保护条例》（以下简称“条例”）起草的基本情况进行了介绍。主要包括以下四个方面的内容：

第一、条例初稿中“水资源保护”的涵义问题。根据《中华人民共和国水法》第2条的规定，本条例中的“水资源保护”是指对水、地表水、地下水的保护。

第二、条例拟解决的问题。条例的起草和制定拟解决以下四个问题：首先是水质、水量并重的角度保护水资源；其次是协调涉及用水、管水的各行政主管机关之间的关系；再次是理顺水监测的问题；最后是坚强水资源保护责任制。

第三、立法的目标。本次条例的起草和制定工作突出“引领性”和“兼容性”。所谓“引领性”是力争在立法上能有所突破；所谓“兼容性”是本条例的制定须处理好与2011年11月1日刚刚实施的《太湖流域管理条例》的结合和衔接问题。

第四、立法的主要思路。本次条例的起草和制定遵循以下四个主要思路：首先是用水位和水资源调配以落实用水总量和用水效率“红线”；其次是以水功能区划为中心，以入河排污口为抓手落实纳污总量控制“红线”；再次是全面建立相对独立的水资源监测体系；最后是注重规划、许可、监督、处罚等所有环节的流程。

与会的各位专家、代表围绕《中华人民共和国水资源保护条例》（初稿）的修改这一主题，就条例的立法定位与调整范围、篇章设计、制度设计、条文设计等进行了热烈讨论，发表了众多宝贵的观点、看法和修改意见。各位专家、代表对《中华人民共和国水资源保护条例》立法研究课题组的前期研究工作给予了充分的肯定，一致认为本条例初稿内容全面，制度设计较为合理，但仍存在许多有待进一步完善的地方。现将本次立法咨询会暨年会的主要修改意见和建议综述如下：

一、关于立法定位与调整范围

多数专家认为本条例不可能面面俱到，应以切实可行为首要原则，相关条款不宜扩张，应与水行政主管部门的水资源保护职责相匹配。对此应处理好三种关系，即水行政主管部门与环境保护部门的关系，水行政主管部门内部机构的关系，流域部门与地方水资源保护部门的关系。建议本条例应重点关注需要解决的主要问题，将《水法》相关规定予以细化，并在此基础上有所突破。这样做的优势在于条例所涉范围相对较小，容易出台和通过。强调条例的制定要有针对性、可操作性，要注重制度设计。

中南财经政法大学高利红教授认为从条例中更多读到的是管理，而从篇章和“保护条例”的名称来看，保护的主体不限于政府，应当考虑更多的范围。从立法的角度来说，保护不力不能仅限于政府，其他主体也应有所考虑。应体现“大保护”的概念。河北省水利厅李文体副处长（以下简称“李文体副处长”）认为，条例在总体上尚不完善，特别是过于强调执法主体，欠缺对相对人的规定。需要解决目前社会规范机制中少有社会力量参与的问题。

武汉大学柯坚副教授（以下简称“柯坚副教授”）认为，条例的问题意识还不够强，表现在水资源保护过于宽泛、是不保护还是“小保护”尚未明确、进步性还不足。另外，水资源保护中的“资源”在条例中虽有涉及但缺乏市场、权属等制度的规定。武汉市水务局徐木生处长（以下简称“徐木生处长”）建议本条例中不需要过多涉及其他法律法规已有的规定，如养殖等问题。应当突出本条例需要解决的一些关键问题。

此外，黄河流域水资源保护局张学锋副处长（以下简称“张学锋副处长”）认为条例在总体框架上存在不一致的问题，认为“水功能区管理”是一种保护手段而不是对象。同时，不必可以为界定“保护”二界定，关键是所有的制度要有所涉及，并对这些制度有所规制。南京市水利局张文新主任（以下简称“张文新主任”）认为本条例应当立足于“不缺位、不越位”的立法思路，水利部门不应当成为具体问题的行政主体，具体的执法部门应当是环保部门，建议条例应该从客观的高度进行定位。海河流域水资源保护局范兰池处长（以下简称“范兰池处长”）认为条例应重点解决部门间的衔接问题、水利部门内部权责划分问题、流域机构与地方职能部门权责划分问题。

二、关于章节结构

与会专家和代表一致认为，该初稿提出的框架主要是按照工作环节进行分类和编排，符合目前水资源保护工作的实际情况，基本可行。但在章节的设计上仍存在一些问题，其中：

湖北省水利厅熊春茂处长（以下简称“熊春茂处长”）、淮河流域水资源保护局贾利处长（以下简称“贾利处长”）、珠江流域水资源保护局刘新媛总工程师（以下简称“刘新媛总工程师”）、湖北省环境保护厅刘春来科长（以下简称“刘春来科长”）、柯坚副教授等专家和代表都建议增加“水生态保护与修复”章节和相关的内容。理由是虽然当前水资源保护的任务繁重，但水生态的保护与修复更是需要予以调整的长期问题。

关于第三章“水资源保护监测”应否独立成章的问题。湖北省水利厅郭永金副处长（以下简称“郭永金副处长”）、张学锋副处长等多数专家认为必须专门设章。因为没有强有力的监测所有的制度都无法落实，也就无法进行职责的落实，故应予以特别考虑。太湖流域水资源保护局江溢处长（以下简称“江溢处长”）建议将这一章后置，理由是监测属于一种服务型的工作，而前面都是管理型的内容。刘新媛总工程师则建议将监测这一章置于监督管理之前。而曲保安副处长认为将监测单独列为一章比较少见，建议可否将其放入其他章节而不单独设章。徐木生处长、柯坚副教授等专家建议此章内容可进一步拓展，着眼于信息管理。

郭永金副处长、徐木生处长、贾利处长、刘新媛总工程师、刘春来科长等大多数专家和代表均建议应当将“入河排污口管理”设为专章或至少应当增加对于入河排污口进行管理的规定。理由是入河排污口管理的问题是本条例制定中需要解决的关键问题。

关于第五章“监督管理”的问题。柯坚副教授认为规定的过于简单且多是对现有制度的归纳。另外，本章与总则部分的管理体制也有矛盾之处，不应当出现水利和环保两个执法主体。江溢处长也认为本章监督管理制度的设计略显杂乱，应当进行条理化，相关条款应当分化出来应予以细化。

关于第六章“相关经济机制”的问题。与会专家一直认为这部分内容十分必要，且应予以强化。但对于这部分内容是否应当单独成章的问题，张学锋副处长认为经济问题一直是制约水资源保护的主要问题，认为条例设计此问题很好，但可以将名称改为“经济保障”。熊春茂处长认为第六章的内容很有必要，但名称应改为“保障机制”，而且应涉及到经费的投入、保障、责任机制等问题。而张文新主任建议将第六章的内容合并入第五章“监督管理”中不必单独成章。柯坚副教授、徐木生处长、郭永金副处长认为虽然此部分内容重要，但仍需考量是否有设立专章的必要，建议可以将这部分内容分散到其他章节中。

三、关于具体条文

与会专家和代表一致认为，该稿条文涉及面比较全面，但涉及的一些具体规定需要结合现有的法律法规和实际工作状况进一步斟酌。如管理体制、监测分工、水资源保护规划和水功能区划编制审查权限、限制排污总量意见的落实、法律责任等。同时建议条文的设计要关注权力配置、权利保障；要重视经济手段；要建立重大水污染损害事件的生态修复和清理赔偿法律责任机制。其中主要的修改意见集中于以下方面：

关于条例初稿的第2条（条例的适用范围），李文体副处长、武汉大学李广兵副教授、松辽流域水资源保护局曲宝安副处长（以下简称“曲宝安副处长”）认为本条仍存在修改的空间。主要包括：应当明确适用范围不包括海水、增加“开发利用”为条例的适用范围、纳入行政相对人的范围等内容。

关于条例初稿的第4条（水利与环保部门的职责分工），李文体副处长、柯坚副教授、徐木生处长、李广兵副教授、张雪峰副处长认为本条仍然存在一定的问题。理由是不应当在条例中出现水利和环保两个行政主体，应当对于管理体制加以明确且必须说明清楚。另外，张学锋副处长还建议修改本条的第二、三款的内容。包括将第二款内容删除、去掉第三款中的“水行政”部门，以进一步理顺和明确管理体制。

关于条例初稿的第5条（流域管理与区域管理相结合），徐木生处长、郭永金副处长、张文新主任、江溢处长认为必须要在本条中明确水资源管理中水利部、流域机构、地方水行政部门之间的关系，初稿中的规定仍需要多加考虑。主要体现在本条的第二款缺少对水利部的规定，而第三款又缺少对于地方水行政部门的规定。

关于条例初稿的第6条（水资源配置），江溢处长、徐木生处长、曲宝安副处长认为本条的内容还有待商榷。首先，本条第一款属于对于水量的配置应放入水量等条款中，不宜放在总则之中进行规定。其次，本条第二款关于“水位控制”的内容应当弱化，而应当增加水量监测的内容。

关于条例初稿的第7条（地方政府考核），柯坚副教授、郭永金副处长认为本条的规定还不够完善，缺少公众参与水资源管理的内容。建议在条文中增加公众参与的内容。

关于条例初稿的第8、9条（水资源保护的资金和科研），熊春茂处长、柯坚副教授、李文体副处长、刘春来科长认为关于水资源保护资金的条款存在一定的问题。包括：条文中缺少应对突发事件和生态修复基金的规定；对资金应予以量化规定；鼓励科研的范围过窄应当有所扩展；“投入机制”等条文中相关表述不够准确等。

关于条例初稿的第10、13条（水资源保护规划及其修改），郭永金副处长、张文新主任认为在水资源规划中应当在条文的基础上进一步明确各级管理部门的职能，还应当明确水资源保护规划与综合规划之间的关系。此外，江溢处长认为条例规定的规划修改程序执行力仍不够。

关于条例初稿的第14、15、16条（水功能区划），江溢处长、李文体副处长还认为水质的内容不应当出现在水功能区划的规定中。曲宝安副处长建议增加“功能至上”作为水功能区划的原则。范兰池处长认为第16条第二款水功能区划应征求意见的规定还缺乏操作性，实践中存在不征求意见的情况仍然无法通过条例加以解决，应对这种情况予以规定。

关于条例初稿的第19条（特别排放限制），郭永金副处长、刘春来科长、张学锋副处长认为条例对于特别排放限制的规定与《水法》中规定的水行政部门的职责相冲突，需要进行修改。

关于条例初稿的第20条（水资源保护监测内容），郭永金副处长、江溢处长认为水资源保护监测的内容应当区分地表水与地下水，并在条例中予以明确。因为，地表水与地下水监测的侧重点不同。

关于条例初稿的第22条（监测指责），郭永金副处长、江溢处长、范兰池处长、曲宝安副处长、张学锋副处长认为条例对于水资源监测职责的规定不清楚。具体而言：本条第一款中的“省界水体”应当单独列一款或一条加以规定，因为其相对重要；第二款流域管理机构和水行政部门中的“和”是什么关系没有说明清楚；第五款，地方水行政主管部门或流域机构中的“或”对于两者之间的职责划分不清应明确。而且应急监测的责任主体应当定位于地方政府，而不是水利部门和环保部门。

关于条例初稿的第23、24条（水资源保护信息发布），曲宝安副处长、张学锋副处长认为水资源信息发布中应当突出水量、水文信息的发布，而且条文中对于信息发布主体的规定也不当。刘春来科长认为如果条例规定“各单位”都有监测职责可能会有一定的问题。

关于条例初稿的第38条（水资源保护工作考核），范兰池处长、曲宝安副处长认为关于水资源保护工作考核的内容需要同后面的第59条项协调。并且应当补充水资源保护的目标责任制，加强对于地方政府责任的规定。

关于条例初稿的第六章“相关经济机制”的有关条款，郭永金副处长建议将第63条与第66条合并。将第64、65条的内容加以细化后与总则中的第8条进行合并。第67条的内容与法律责任一章中的第69条内容一致，可以合并。

除了上述相对比较集中的修改和完善意见之外，与会的各位专家和代表还对条例初稿的第28、29、33、41、54、55、60、73条等条款的内容提出了修改建议。涉及入河排污口管理、水功能区管理、限批和限排制度、饮用水水源保护区管理等具体制度的条文设计问题。

最后，会议将上述意见和建议汇总形成了《<中华人民共和国水资源保护条例>立法咨询会意见》，课题组将根据此意见对条例做进一步的修改和完善。