[案情简介]
   1999年4月，朱镕基总理访美期间与美国政府就环保领域的合作达成了一揽子协议，国家环保总局与美国环保局签署了包括“在中国利用市场机制减少二氧化硫排放的可行性研究”项目的合作协议i由美国环保协会提供技术、人员及资金等多方面的支持。江苏南通与辽宁本溪两市被列为该项目的试点城市。南通天生港发电有限责任公司成为南通市的首批试点单位。
   2001年6月，国家环保总局与美国环保基金会就合作推动排污许可证制度的进一步完善，推动“‘两控区’二氧化硫排污许可证管理办法”的起草和开展排污权交易的试点工作，签署了合作协议备忘录。随后，由国家环保总局和美国环保基金会联合举行了中国电力行业二氧化硫减排规划及排污交易研讨会。会上，美国环保专家介绍了20世纪90年代以来美国利用排污权交易这种市场机制控制电力行业二氧化硫排放取得的成效；而与会的国内环保部门和电力部门的专家则共同就我国电力行业实施二氧化硫总量控制及排污交易权的可行性进行了热烈的研讨。
   目前，国家环境保护总局已选择山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州七省市开展对改善空气质量有着重要意义的“二氧化硫排放总量控制及排污交易试点”项目。中美合作项目“运用市场机制控制二氧化硫排放”取得开拓性成果，南通天
生港发电有限责任公司向该市一家大型化工有限公司出售二氧化硫排污权签字仪式于2001年9月中旬在江苏省南通市举行。这是我国第一例二氧化硫排污权交易。
    交易的卖方南通天生港发电有限责任公司是一家有着70年左右历史的老国有企业，多年以来是电力系统“一流火电发电厂”。近年来技术改造和污染治理成绩斐然，排污总量不断下降，每年二氧化硫实际排放量与环保部门核定的排污指标相比，尚有数百吨的“富余”；交易的买方则是一家年产值数十亿元的大型化工合资企业，已经通过了IS014001认证。随着市场占有率的不断提高，急需获得二氧化硫排放权，以实现生产规模的扩大。由于南通目前的二氧化硫排污指标十分紧张，利用市场机制解决所面临的这一难题成为企业的自然选择。在美国环保基金会专家的指导配合下，双方签署协议，南通天生港发电有限责任公司有
偿转让1 800吨二氧化硫的排污权，供买方在今后6年内使用，开创了我国以“排污权’’形式交易的先河。这次交易中，二氧化硫排污权以年度为单位进行转让(每年300吨)，交易费用按年度进行结算。排污权交易不同于排污指标买卖，实际上是指双方实现了环境资源使用权的转让，即在享受权利的同时，也要承担相应的义务，具有非买断性。合同约定，合同期满，排污权仍归卖方所有，买方得到的是排污权的年度使用权。合同还约定，合同期内买方未使用完的排放权可以结转下一年度使用，甚至可能有条件出让给第三方使用。
  [法律问题]
            (1)排污权交易制度与征收排污费制度。
            (2)总量控制制度。
  [法律依据]
            (1)《环境保护法》第28条。
            (2)《水污染防治法)第15条。
            (3)(大气污染防治法》(2000年)第3、14、15条。
            (4)<海洋环境保护法)第11条。
            (5)《环境噪声污染防治法)第16条。
  [法理和法律分析]
      1．排污权交易制度与征收排污费制度
       排污权交易是近年来出现的基于总量控制，以市场为主要调控手段的环境管理方法。随着我国环保工作的重点由从点源达标排放到污染物排放总量控制的转移，排污权交易制度可能成为今后一段时间内我国环境管理的主要手段。
     排污权交易是指在一定的区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排放量、保护环境的目的。
     排污权交易的基本思路是：在总量控制和满足环境要求的前提下，由政府建立合法的污染排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。通常的操作方法是：首先由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，并据此评估该区域的环境容量，然后推算出污染物的最大允许排放量，将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权。政府通过公开竟价拍卖、定价出售或无偿分配等方式分配这些权利，并通过建立排污交易权市场使这种权利能合理地买卖。
     征收排污费制度是目前我国环境保护最主要的法律制度之一。(环境保护法)第28条、<水污染防治法)第15条、<大气污染防治法)第14条、(海洋环境保护法)第11条、<环境噪声污染防治法)第16条都规定了该项制度。征收排污费制度是指对于向环境排放污染物或者超过国家排放标准排放污染物的排污者，按照污染物的种类、数量和浓度，根据规定征收一定费用的一项制度。提供经济刺激，改变污染者行为一直被视为征收排污费制度的主要功能，甚至对环保部门来说，这是主要的功能。然而实际上，这一功能从未真正实现过。其原因是收费标准太低，排污单位宁愿缴纳排污费来“购买”排污权，而不愿治理污染。排污收费实施20年来，中国的环境状况虽局部有所改善，但总体仍在恶化，前景令人担忧。排污收费已经蜕化为环境管理部门簿措资金的手段，保护环境的初衷并未得到重视和贯彻。 ’
    与排污收费制度相比较，排污权交易有许多优点：(1)虽然二者都是基于市场的环境管理手段，但排污收费制度是先确定一个价格，然后让市场确定总排放水平；而排污权交易正好相反，先确定总量排放，然后再让市场确定价格，因此排污权交易制度既能控制排污总量又能有效地配置环境资源。(2)排污权交易能促进企业积极进行技术革新。排污企业为了节约环保开支必然要采用先进的污染治理技术并不断地开发更加有效的技术，同时由技术进步而带来的排污权节余又会为企业带来收益。
    上述南通天生港发电有限公司通过技术改造，降低排污总量，又利用转让排污权，获取一定的收入，可谓“一举两得”。
      2．总量控制制度 ’
      污染物的总量控制是排污权交易建立的基础。总量控制是污染物排放总量控制的简称，是相对于浓度控制而言，是将某一控制区域或环境单元作为一个完整的系统，采取有关措施将排入这一区域内的污染物总量控制在一定数量之内，以满足该区域的环境质量要求。我国环境保护行政管理部门正式提出总量控制是近几年的事。在一些人口和工业密集地区，随着近年来我国大气污染防治工作力度的不断加大，大多数企业都能达标排放，但由于污染源个数以及污染物排放总量的不断增长以及当地环境容量有限，当地环境质量仍持续恶化。这表明，仅仅依靠传统的浓度达标排放管理已不能遏制大气环境质量持续恶化的趋势。只有采取污染物总量控制的办法，控制并逐步削减排污总量，才能进一步控制大气污染物总量，达到保护和改善大气环境的目标。2000年4月29日，第九届全国人大常委会第十五次会议通过了修订后的<大气污染防治法)。该法确定了建立了大气污染物排放的总量控制制度。其具体规定是：(1)国家要采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。(2)国务院和省(市、区) 政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制 区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物总量控制区。这项制度的建立为二氧化硫排污权的交易创造了条件。
     [学者建议]
     排污权交易制度对于我国来说，还是新生事物，我国对于排污权交易制度的规定目前还在行政文件层面上，应该结合实践经验，把其上升到法律层面，提高适用效力，扩大适用面。同时，及时制定出与之相配套的制度，加快社会主义市场经济和法制体系的完善以及信用体制的建立，加快监测体系的建设，为合理地确定排污总量创造条件。积极培植交易市场，探索公平、合理的排污权初始分配方法，建立公平合理的交易机制，弥补市场交易可能出现的失灵现象，为企业进行交易提供良好的平台。
     ① 本案例参见(二氧化硫排污权开始交易)，载<中国环境报)，2001-11-05。

来源：《环境保护法典型案例》