2004年年末，吕忠梅教授接受全国人大常委会的邀请，列席了十届全国人大常委会第十三次会议。据悉，吕教授之所以能够成为第十三次常委会邀请列席的全国人大代表之一，就是因为此次会议准备审议通过《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修正案）》（以下简称新《固废法（修正案）》），吕教授以中国环境资源法领域专家代表的身份参与了审议，亲历了法案审议和通过的过程。2005年元旦前夕，我们就《固废法（修正案）》的审议及有关情况专门采访了吕忠梅教授，吕教授不仅给我们介绍了此次常委会审议《固废法（修正案）》的有关情况，还与我们一道广泛讨论了有关理论与实践问题。

一、《固废法》修正案的审议情况

谈起审议情况，吕教授十分兴奋。她告诉我们：这次人大常委会是对《固废法（修正案）》的二审，提供的审议稿已经根据一审的意见进行了修改。最后的通过稿与审议稿相比，又在充分吸纳常委会委员、人大代表以及专门委员会的意见和建议的基础上，再次做了修改。审议过程充分体现了立法的民主化、科学化的特点。

吕教授特别高兴的是，这次她在审议中提出的三点建议都得到了采纳：一是将“保障生态安全”作为立法宗旨或者基本原则；二是将“限期治理”的决定权赋予环境保护部门；三是重视农村的固体废物污染问题，采取适当方式对农村的问题进行规定。

吕教授说：虽然《固废法（修正案）》是在原《固废法》基础的修改和补充。从总的框架上看似乎看不出大的变化，结构与体例基本未动，仅将原《固废法》的第三章第三节名称由“城市生活垃圾污染环境的防治”改为了“生活垃圾污染环境的防治”，条文由原来的77条增加到了91条。仔细对比，便可以发现不大的修改中蕴涵的一些大变化：

从条文修改幅度看，《固废法（修正案）》修订和新增的条文达到51条，完全保留的40条，修订幅度超过了65%。更为重要的是，无论是章节名称还是条文的修改都贯穿着一种新的理念，制度创新是为了实现“维护生态安全”、“促进经济社会可持续发展”的立法宗旨；同时，也考虑了法律规范的科学性以及中国建立社会主义市场经济体制的需要。

要全面的理解《固废法（修正案）》，需要全面分析该法各个层面的问题。

二、《固废法》的修订背景

 吕教授从几个方面说明了《固废法（修正案）》出台的必要性。

（一）中国固体废物污染情况严重

    固体废物严重危害环境是我们都知道的，但对固体废物的危害到底有多大以及我国目前的固体废物污染的现状却不是每个人都清楚的。

    1、固体废物对环境危害巨大

人们的生产和消费活动必然会产生固体废物，对固体废物处置不当，使其进入环境就会导致危害人体健康或财产安全，破坏自然生态系统、降低环境质量的后果。固体废物污染是世界上所称的四大公害之一，危害巨大：首先，大量固体废物堆放占有土地会导致土地资源短缺，更可怕的是其中含有的有毒有害物质通过渗透可能改变土壤的性质和结构，造成土壤污染；其次，大量的直接排入水体的固体废物，严重影响和危害水生生物的生存和水资源的利用；长期堆积在陆地上固体废物经过雨水浸淋及其自身的分解及渗出液和滤沥进入水循环，也会污染江河湖泊以及地下水；再次，固体废物中的细粒、粉尘还会随风飞扬，污染大气；最后，固体废物堆置不当还可能导致事故性灾害，如造成农田、村庄淹没，人员伤亡等，一些易燃易爆和腐蚀性、剧毒性的危险废物不仅造成即时性的严重灾害，还会对环境造成持续性危害。

2、我国固体废物污染的现状

近年来，随着我国工业化、城市化的发展以及人民生活水平的提高，固体废物产生量持续增长。据资料显示，中国工业固体废物产生量从1996年的6.59亿吨增加到2001年的8.88亿吨，每年增长7％；城市生活垃圾清运量由1996年的1.08亿吨增加到2001年的1.35亿吨，每年增长4％，虽然集中处理率达到了58.2％，但无害化处理仅为20％左右。十分突出的问题有：一是固体废物处置能力明显不足，导致了工业固体废物（很多是危险物）长年堆积，中国许多城市都被垃圾包围着，一些地方为争夺垃圾堆放地发生剧烈冲突；二是固体废物处置标准不高，管理不严，不少工业固体废物仅仅做到简单堆放；三是农村固体废物污染问题日益突出，畜禽养殖业污染严重，大多数农村生活垃圾根本没有处置；四是电子产品的使用量不断增加，电器更新速度明显加快，废弃电器产品等新型废物不断增长，造成新的污染。

（二）原《固废法》存在缺陷

原《固废法》是1995年10月30日由六届全国人大常委会审议通过，于次年4月1日起施行的。客观的说，这部法律是我国固体废物污染防治的一座里程碑，在很长一段时间内起到了巨大的作用，其历史地位不容低估。但其自施行至今已有八年之久，而这八年正是中国市场经济发展最迅速的时期，也是环境污染越来越严重的时期。在新的历史条件下，中国固体废物污染防治工作也出现了许多新情况新问题，原《固废法》已经难以适应新形势的需要：

1、在立法目的上，原《固废法》仅为“防治固体废物污染环境，保障人体健康，促进社会主义现代化建设发展”，这里的“发展”显然还是“经济发展”的传统发展观的体现，没有体现可持续发展的理念和精神。

2、在调整范围上，原《固废法》存在局限，出现了一些规制真空。如未将农村固体废物纳入固体废物管理体系，而在现实中，农村固体废物污染至少不比城市的污染程度轻，而且农村固体废物污染的后果有相当部分是由城市承受的，是城市污染的重要污染源。化肥、农药的过度使用形成严重的水污染和土壤污染，而农作物生长在被污染的土壤中或由污水灌溉，农产品大量供应给城市，城市居民是最终受害者。

3、在管理措施上，原《固废法》存在缺陷，一是有些方面根本没有建立相应的管理制度，二是有的管理制度不够完善、实施效果不好。如在对进口固体废物的管理方面，制度极不完善，连什么是进口固体废物都没有规定清楚，近年来“洋垃圾”事件频频发生就是明证；再如在危险废物管理制度方面也存在着对处置设施的规定、长期贮存不处置的后果、应急措施的强制性规定不够完善的问题。

4、在污染防治的责任负担上，原《固废法》没有全面体现污染者负责原则，责任主体范围狭窄，责任内容不全面。如仅对生产过程中的污染防治责任做了比较系统的规定，而对使用后的产品和包装的回收、利用及处置的污染防治责任基本没涉及；还有，责任主体只有生产者，没有明确规定除生产者以外的应对其产生的固体废物承担污染防治责任。

5、在法律后果上，原《固废法》对违法行为的责任追究力度不够。因为违法成本低，一些对环境造成极大破坏的污染者拒不停止其违法行为；另一方面，没有规定监督管理人员的违法后果和责任，使权力懈怠、滥用都没有相应的法律约束。

三、《固废法（修正案）》的亮点

吕教授说，刚才我所讲到的《固废法（修正案）》出台的背景，不仅仅是学术研究的成果，也是在决定是否需要启动《固废法》的修订程序时经过多次的实务调研，反复分析论证的结果。此次修订，也正是针对这些问题提出来的。就如前面已经提到的，《固废法（修正案）》不仅仅是条文的增加与结构的微调，更重要的是观念的更新与制度的完善。吕教授把这些变化称之为值得高度关注的“亮点”。

亮点一：“维护生态安全”首次进入中国的环境资源立法

生态安全问题是实现可持续发展的基础和前提条件，也是当今国际社会高度关注的问题。在我国，虽然有学者提出了相关的立法建议，但从来没有在正式立法中出现。《固废法（修正案）》第一次将“维护生态安全”作为立法宗旨加以规定，不仅是一个概念的使用，而是对可持续发展的进一步深化与细化，更明确的体现了将生态问题作为国家安全、民族安全、社会安全的重要内容的现代发展观。我们知道，生态安全一般是指常态社会运行中的生态安全，是指各种各样的生态问题已经或可能对人们的现实生活造成破坏性影响的问题。从战略意义上来看，生态安全包括两层基本含义：一是防止由于生态环境的退化对经济基础构成威胁，主要指环境质量状况低劣和自然资源的减少和退化削弱了经济可持续发展的支撑能力；二是防止由于环境破坏和自然资源短缺引发人民群众的不满，特别是环境难民的大量产生，从而导致国家的动荡。目前，我国生态安全状况已相当严峻：就自然资源的可持续利用来看，虽然我国的资源和能源在总量上居世界前列，但人均占有量很少，例如人均可耕地占有量为世界人均拥有量的５０％、水资源为３２％、矿产资源为４７％、能源资源为３９％、森林面积为１４％；而且，就是这些有限的资源还会随着中国人口基数的扩大而进一步减少。这与中国快速发展经济所需要的巨大的资源与能源供求有巨大矛盾，并已在一定程度上制约了中国的发展。因此，学者呼吁关注生态安全问题绝对不是故弄玄虚或者耸人听闻，而是一种强烈的社会责任感和忧患意识。《固废法（修正案）》能够将生态安全纳入立法，是观念更新的重要体现，值得一提的是，把它作为立法宗旨规定下来，是要对整个法律的适用、解释起指导作用的，意义更为深远。希望以《固废法（修正案）》为契机，今后有关环境资源法的修订，也都能将生态安全问题作为立法宗旨加以规定。

亮点二：将农村固体废物防治纳入了法律规制范围

中国是一个农业大国，绝大多数人生活在农村，但由于农业生产方式和农村生活方式的局限，中国的农业污染与农村污染都是一个不容忽视的问题。但是，在过去的污染防治立法中，由于种种原因，很少将农业污染和农村污染纳入，尽管立法者的初衷是认为中国的农业与农村污染控制采取严格措施与中国农村发展水平不高的国情不符，所以对农村“放一马”，但客观上容易给人造成污染问题不被重视，环境保护只是为了城里人的不良感觉。这次《固废法》的修订，是否将农业污染与农村污染纳入，以及采用怎样的方式纳入，也是一个重大的问题。经过反复论证，《固废法（修正案）》不仅将农业污染和农村污染纳入了调整范围，对种植、养殖业产生的固体废物提出了合理利用、预防污染的要求，对农村生活垃圾提出了清扫、处置的要求；而且专门规定：“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。”这一规定表明：考虑到我国现阶段区域发展的不平衡性，考虑到在大部分农村经济发展水平不高、基础设施薄弱、基本没有垃圾处理能力；但也有一些地方的农村发展十分迅速，具有相当的实力和能力控制固体废弃物污染的现实情况，将垃圾污染环境防治的具体办法，交由各地自行规定是更为符合中国国情的做法。这样规定，既可以将农业和农村的污染问题纳入法律调整的范围，避免出现法律调整空白，又可以通过授权立法方式视情置宜，考虑法律的可操作性和实施条件，使法律规制更为科学、更加合理。

亮点三：污染者负担原则的一步具体化，体现循环经济的理念

“污染者负担”是国际上通行的污染控制基本原则，如何将这一原则具体化为具有可操作性的制度，是一个十分重要的问题，因为它直接关系到建立循环经济的动力以及资源节约利用的问题，《固废法（修正案）》对此予以了高度重视，相当多的修改是围绕这一原则和理念进行的。如在第五条明确规定：“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。”“产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。”这就明确了有关主体的积极责任，表明了污染者在固体废物污染防治方面应履行的法定义务。同时，还建立了一些具体制度，将污染者的责任进一步明确：如如生产者延伸责任制度，扩大了生产者的责任范围，不仅明确和加大了生产者的责任，而且将生产者在固体废物污染防治方面的责任不仅限于生产过程中，规定在产品销售后也要承担一定的责任。再如强制回收制度。规定生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收，这对于固体废弃物的处理、资源的循环利用和环境质量的提高都有很大的意义。还有，限制过度包装制度，近年来的调查中，城市生活垃圾体积的30%是由各种包装物构成的。因此，《固废法（修正案）》第十八条中明确规定，国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求，组织制定有关标准，防止过度包装造成环境污染。这也是我国第一次用法律的形式对商品的包装进行限制，以防止其造成废物污染。

亮点四：权力配置更加合理

从污染控制的角度看，建立有效的管理体制十分重要，而管理体制的核心问题是管理机构的权力配置。尽管从理论上讲，环境保护行政主管部门是各级政府的组成部门，也是各级政府负责环境保护的职能机构，政府与环境保护局在环境保护方面的意志是一致的；但在现实中，政府由于集经济发展与社会公共管理等职能于一身，在经济发展与环境保护发生实际冲突时，政府的经济发展冲动往往占据上风。在这种情况下，环境保护的管理权的配置直接关系到利益冲突时的价值取向问题，过去的污染控制立法将一些对企业直接产生影响的禁限权都赋予政府，体现的是经济发展优于环境保护的价值取向，并非协调发展或者说是环境立法精神所要求的环境效益优先。《固废法（修正案）》体现了新的价值取向，将限期治理的权限赋予环境保护行政主管部门，该法第八十一条规定：“造成固体废物严重污染环境的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理；逾期未完成治理任务的，由本级人民政府决定停业或者关闭。”这一规定对政府与环境保护行政主管部门的权力进行了重新配置，赋予了环境保护行政主管部门以限期治理决定权，将原来的从限期治理到停业和关闭的所有权力都由政府享有的模式进行了改变，既为环境保护行政主管部门增加了法律手段，在客观上也是对政府经济发展冲动的一种限制。较之于过去的规定，这种权力配置方式不仅更加合理，也更符合环境法的精神，使环境执法更加顺畅。

亮点五：程序规范更加完善

有权利必有救济，国家在承担防治固体废物污染防治职责的同时，公民依法享有在不被固体废物污染的环境中生活的权利，这种权利的实现，需要一定的程序规范加以保障。《固废法（修正案）》在法律责任制度中，除了规定环境污染损害赔偿的无过错责任以外，还对举证责任、环境监测、法律援助等程序问题作出了较为明确的规定。该法第八十四至八十七条规定：“受到固体废物污染损害的单位和个人，有权要求依法赔偿损失。国家鼓励法律服务机构对固体废物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助”，“造成固体废物污染环境的，应当排除危害，依法赔偿损失，并采取措施恢复环境原状”，“因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任”，“固体废物污染环境的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据”。这些规定都有助于公民环境权益的保障与实现。

吕教授说：这些亮点仅仅是对《固废法（修正案）》的初步解读，不一定十分到位与精准，在今后，还可以做进一步的理论分析与实践解读。

四、《固废法》还须进一步完善

对于《固废法（修正案）》的评价，吕教授说：虽然有了很大突破，但并非尽善尽美，从观念到文字都还有值得检讨的地方，还需要我们继续努力，通过更多的理论研究和实证分析，使该法得到进一步完善。她认为，主要有以下一些问题值得关注：

1、在立法理念方面，虽然“维护生态安全”、“促进可持续发展”作为立法宗旨写入，但从整个法律文件上看，体现这一宗旨并不十分彻底，尤其是制度体系对建立循环经济、实现清洁生产等全过程控制的理念贯彻不够，依然有较明显的末端控制、事后处理的倾向。

2、在法律手段选择方面，虽然有发挥市场机制功能的原则性规定，但对市场手段与市场主体的权利规定不够，依然以国家行政控制为主，以公法手段为主。

3、在法律制度的理性化程度方面，虽然对于“固体废物”的分类进行了修改，比原《固废法》的分类更具合理性，但仍然从分类标准的同一性、分类的科学性等方面还值得推敲；虽然提出了固体废物的综合利用、清洁生产等问题，但与相关法律如《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律制度的沟通与协调问题并没有解决。

4、在文字表述上，有些地方还值得进一步斟酌，法律语言还有待于进一步精准。如第三条为基本原则条款，第五条又出现了一个原则。令人费解。

当然，这些问题中，有的不仅仅是《固废法（修正案）》的问题，而是中国整个环境立法的问题，问题的背后则是环境法理论研究不能为立法提供有力的引导与支持的缺陷。因此，要解决这些问题，必须进一步加强对中国环境立法的实证性、实践性理论研究，从每一个小问题做起，力戒空谈。

吕教授希望环境法的研习者们以高度的责任感和科学严谨的学风，缜密的法律思维做好环境法的理论研究，真正为中国的环境法制建设贡献力量。

（作者简介：陈海嵩、邱阳平、熊晓青，中南财经政法大学环境法专业2004级硕士研究生）