生态补偿机制是自然资源有偿使用制度的重要内容之一。自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中,对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用。该制度是建立在环境资源价值理论、环境经济学与循环经济理论、生态学理论基础上的一种合理的制度模式。2003年3月，在第十届全国政协会议上建立生态补偿机制正式纳入议事日程。
    一、建立我国森林资源生态补偿制度的必要性
    (一)生态补偿制度的建立是保障区域环境安全的制度动力
    中国的自然环境差异巨大,人口数量居世界首位,人均自然资源远远低于世界平均水平。自改革开放以来,我国经济持续多年快速增长,导致环境负荷过大,自然资源供需矛盾突出,生态环境面临的态势十分严峻。而且,生态环境恶化与贫困是孪生姊妹,在我国西部地区,贫困县占全国的70%,其中许多是少数民族地区,形成人口膨胀———生态环境恶化———贫困的恶性循环之中。西部地区的江河源头是水土流失敏感地区，其生态环境的质量直接关系到中下游及全国广大区域，从而影响全国的经济社会发展和生态环境保护。研究表明，森林的生态总价值是其立木价值的几倍至几十倍(其生态价值因不同类型的森林而异)，但这一巨大的生态价值未能在市场交换中体现出来。为此，建立生态补偿机制是非常必要和合理的。鉴于森林的生态效益是不具商品属性的特殊商品,无法通过市场交换实现价值补偿,若想使其公益性使用价值得以持续,必须进一步完善环境资源法律、法规,建立生态补偿基金。例如，三峡年发电量847亿千瓦时,如果每度电提取生态补偿费5厘钱就是4235亿元,仅此一项可以保住28个像云南省德钦县那样的长江中上游贫困县的原始森林。葛洲坝水利枢纽工程5年来发电1878亿千瓦时,创造直接工业产值150亿元;然而,上游地区却分文未得到补偿,这是极不合理的。【1】
   （二）生态补偿制度的建立是预防和解决环境问题的必要条件
    这是由生态建设特性和污染治理特性决定的。调整经济结构、耕作模式、消费方式,进行生态建设,涉及大量经济损失,暂时降低发展速度和群众生活水平;任何地区在摆脱贫困和竞争压力下,不愿意因大规模生态建设而放慢发展速度;同时生态建设的一个显著特征是建设者不一定是受益者,建设者与受益者经常分开,是两个不同地区(主体),这种特性使得建设者缺乏积极性,建设者不愿意自己受影响而其它地区享受生态建设的益处。环境污染治理往往造成暂时性损失,使部分设备闲置、部分群众失业;企业业主和当地政府不愿意承受暂时性经济损失。生态建设和环境治理的经济效益和发展速度暂时性损失,如果得到一部分经济补偿和经济援助,使经济损失控制在生态建设者和环境污染治理者能够承受的范围内,那么,生态建设者就愿意积极地进行生态建设。
     在市场经济条件下,生态保护必须有经济上的补偿才能持续。实施生态补偿机制,可以弥补国家财政拨款的不足,保证公益林建设的可持续性,从根本上改变森林生态效益长期无偿使用,森林的经营者只有投入而无回报的不合理状况。实施生态补偿制,可理顺长江全流域的生态关系和利益关系,加快西部发展,减少东部灾害,促进全流域的经济社会发展。长江中下游经济发达的地区和部门对中上游贫困县、森工企业、国营林场、自然保护区和其他森林所有者的资金补给,不再是单纯的“扶贫”,更不是“恩赐”,而是一种社会分工和利益互补。这与我国西部大开发战略和可持续发展战略是相一致的,可持续发展战略的根本点是实现社会经济发展与人口、资源、环境相协调,核心是实现生态与经济的协调发展。
    （三）建立生态环境补偿机制是国家生态保护与建设的核心环节
    1998年以来，国家明确提出了建设秀美山川、确保生态安全的总目标，制定了生态环境,建设规划和生态环境,保护纲要，并逐步纳入国家经济和社会发展计划予以实施。而生态环境补偿机制的建立，正是确保计划实施的强有力的支持政策，为之提供了稳定的资金渠道，成为环保行动“在开展重保护，在保护中发展”这一思想得以长期、稳定实施的核心环节。
建立生态环境补偿机制是生态环境管理规范化、市场化的制度保障。生态管理税费杠杆的出台，财政转移和项目建设与管理政策的稳定实施，必须以健全的生态补偿机制为基础，并逐步纳入法制化轨道，确保公平、合理、高效的生态管理原则在实践中得以落实。
    二、我国森林资源生态补偿制度的制度现状
    我国政府很早就相当重视森林资源的生态补偿问题。自1953年建立育林基金制度以来，对我国用材林的发展起到了积极的促进作用，随着社会经济的发展,建立森林生态效益补偿制度时机已经成熟。《关于保护森林发展林业若干问题的决定》(中发[1981]12号)指出:“建立国家林业基金制定”,适当提高(除黑龙江、吉林、内蒙林区外)集体林区和国有林区育林基金和更改资金的征收标准,扩大育林基金征收范围。据此,不少省区的林业部门要求把征收育林基金范围扩大到防护林和经济林等生态林。
１９９８年４月２９日九届全国人大常委会第二次会议通过的《森林法》修正案明确规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。” 由此可见，森林资源环境产权补偿有许多相关政策可依，并且这些相关的政策在不断地健全和完善，为森林资源环境产权补偿机制的实现奠定了基础。
    1998年7月1日新修改的森林法规定:“国家建立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源,林木的营造,抚育,保护和管理。”2000年,国家又发布《森林法实施条例》规定:防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。法律确保了生态补偿制度的实行,国家决定这项生态效益补偿基金由国家财政预算直接拨款的方式建立。从2001年起,国家财政拿出10亿元在11个省进行试点,还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等等。一些地方政府也制定了政府规章。例如,1998年10月26日,广东省人民政府通过并发布了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》,规定:“禁止采伐生态公益林。政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。省财政对省核定的生态公益林按每年每亩25元给予补偿,不足部分由市、县政府给予补偿。”
    森林资源环境产权补偿的政策依据主要体现在森林生态效益补偿政策方面，自１９８６年以来，相关的补偿政策相继出台。１９９２年，国务院批准国家体改委 《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》文件明确提出：“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用”。１９９２年中共中央办公厅、国务院办公厅转发外交部、国家环保局《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》中提出，“按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的研究，并试行把自然资源和环境纳入国民经济活动核算体系，使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价。”另据《林业部关于加强国有林地权属管理几个问题的通知》规定：“占有国有林地……必须依据国家有关法律规定，严格履行审批手续，并向国营林业单位支付林地、林木补偿经费和植被恢复费”。１９９３年，国务院《关于进一步加强造林绿化的通知》指出：“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收森林生态效益补偿制度”。１９９４年３月２５日国务院第１６次常务会议讨论通过的《中国２１世纪人口、环境与发展白皮书》中也要求建立森林生态效益补偿制度，实行森林资源开发补偿收费。１９９６年 １月２１日，中共中央国务院《关于 “九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》再次明确 “按照林业分类经营原则，逐步建立森林生态效益补偿制度和生态公益林建设投入机制，加快森林植被的恢复和发展”。
    推进我国森林资源生态补偿制度最有利的时实践就是“退耕还林”工程。它标志着中国政府充分认识到森林植被对于全国的生态功能具有的巨大价值,也标志着中国在跨区域生态补偿方面迈出的第一个巨大步伐。我国退耕还林的实践从20世纪70年代已经开始。第一阶段(70年代至80年代)是以建设用商品材林为主的退耕还林时期,从关注生态环境脆弱性角度看,由于没有选择水土流失严重的中低山区进行退耕,因此生态效益不明显。第二阶段(80年代至90年代)是以营造经济林为主的退耕还林时期。第三阶段，也就是目前正在进行的退耕还林工程，进入以营造生态经济林为主的新阶段。在1998年实施天然林保护工程后，于2000年在西部13个省、市、区174个县开始了大规模退耕还林工程,它以生态恢复为主要目标。在我国一些地区，多年来已涌现出一些行政区域内的森林生态补偿机制案例，特别是在一些成功的小流域治理或是生态农业县的实践中,实现了在一个较小范围内将生态保护与农业经济协调起来。例如，黄土高原一些地区为了使山上农民安心保护森林，在山下为他们拨出“基本粮田”，用内部生态补偿机制实现了生态保护与经济发展的双赢。【2】
    在生态补偿的具体实践中,尚存在一些亟待解决的问题。例如,在我国西南的部分贫困山区,“退耕还林”的农民担心8年补偿期满之后,失去林地生活来源没有着落,有的农民不愿意变更土地使用权证。在政策执行过程中也存在“生态补偿不到位”的问题。浙江省临安市天目山自然保护区的243名村民,状告当地政府不作为,要求给予“生态补偿”一案,产生很大的社会反响,引起社会各界的广泛关注,成为我国第一起“生态补偿”纠纷案件。1999年财政部和国家林业局向国务院递交了《关于报请审批〈森林生态效益补偿基金筹集和使用管理办法〉的请示》,该项办法(送审稿)的说明中指出,应当建立“有偿使用、全民受益、政府统筹、社会投入”的生态补偿机制,这有利于从根本上改变森林生态效益“多数人受益、少数人负担”的状况,逐步确立“谁受益、谁负担”的生态补偿机制。【3】
   三、我国森林资源生态补偿制度的制度框架
    从国内外的实践来看，森林资源生态补偿制度的核心在于实现对环境资源外溢产权的补偿。实践证明，以下几个方面是构建森林资源生态补偿制度的必要内容。
    （一）确定森林资源生态补偿资金的来源渠道
   确保补偿资金来源渠道的多元化和畅通，是实现对森林资源生态进行补偿的一项重要的基础工作。国内外的许多理论研究和补偿实践表明，森林资源生态补偿资金的来源渠道主要有：
1、采取税收或税收附加的形式来筹集补偿资金．
2、由各级政府在财政预算中安排一定的资金用于补偿森林资源环境产权权能的外溢。
３、采取行政事业性收费的形式来筹集补偿资金。
４、对特定的区域的森林资源，可以直接向受益单位或个人征收补偿基金。比如说，向水库、电站、矿产资源开采等单位按收入的一定的比例收取补偿基金。
５、出售特许权。通过将开发特许权出售给个人或单位而实现有偿使用，出售的前提条件是不得减损森林资源的自然价值，并将部分开发利润返还给森林资源环境产权所有者。
６、积极发展森林生态旅游，将部分环境产权市场化，在旅游收入中收取一定比例的补偿基金。
７、对破坏生态公益林依法取得的罚没收入以及森林植被恢复费用等列入森林资源环境
效益补偿基金。
８、鼓励社会团体、个人赞助。
９、其它渠道。
   总的说来，森林资源生态补偿资金有多种来源渠道，当前讨论较多的渠道主要有政府财政预算，税费附加，资源替代开发三种。
    （二）理顺森林资源生态补偿的途径
    补偿是实现森林资源可持续发展的重要措施，是社会再生产和自然再生产的一个必要环节，它有利于维护产权所有者的权益，它有利于实现社会福利的公平，它有利于资源产业的持续发展。从理论上说，森林资源生态补偿通常有如下几种主要途径：
    １、对口补偿。这种补偿形式是由资源外部经济的受益者或资源的破坏者向资源外部不经济的受损者或资源的保护者提供补偿。这种对口补偿适用于资源的破坏者、受益者向资源的所有者、经营者和保护者提供补偿，同时要求资源损益的大小比较容易计算，补偿额度也比较容易确定，这种补偿途径方为可行、有效。
    ２、统筹补偿。由政府主持进行统筹补偿，主要是运用财政杠杆，通过税费征收、转移支付或财政预算等方式实现价值补偿。在现实经济发展中，外部经济的受益者不需要向提供外部经济的各方支付任何报酬，就能利用外部性获取这些经济资源。同时由于资源定价和计量技术上存在着的许多难题，在无法明晰产权界限时，往往只能由政府来进行统筹补偿，由政府建立相应的公共财政体系，实现对森林资源外溢产权的补偿。
    ３、回避补偿，即外部经济内在化。解决森林资源环境产权补偿的另一条途径是回避补偿问题，使补偿问题淡化，即将外部经济内在化，常见的做法是产业延伸和产业合并以及联合经营、股份经营。产业延伸是商品经济条件下实现外部经济内在化的典型方法，产业合并是外部经济内在化的另一种方法，它是将原来存在损益互补关系的相关产业或企业进行合并，可以有效地解决森林资源的补偿问题。
    ４、市场替代补偿。政府制定较为完善的资源核算办法、资源资产评估办法、并规定合适的资源折旧率和基本的资源税，把复杂的资源计价问题和资源补偿问题交由市场解决。而产权所有者可以将部分环境资源市场化，实现资源的市场替代开发，实现自我补偿。
    （三）制定森林资源生态补偿的实施方案
    建立森林资源生态补偿机制是客观的要求。从理论上讲，凡是消费森林森林资源环境效益的一切单位和个人都应该付费，但从实践操作可行的角度而言，目前可行的产权补偿方案包括：
    １、补偿费附加或税费返还。对于依靠森林的生态环境效益，从事生产经营活动并且有直接收入的生产单位，一是依靠森林生态环境和经济功能从事生产经营活动有收入的项目，如水库、水利发电站、城市自来水、农村灌溉站、水产养殖单位、风景旅游区和森林公园内的经营单位等，可以采取在水电费、门票中附加的办法，或者在这些单位的年收人中划出— 定比例返还给林业部门，作为对森林资源环境服务功能的补偿。
    ２、财政预算补偿。大型农田防护林、江河湖海防护林体系的森林生态环境效益的消费者，也应向国家缴纳补偿费。由于这类受益者很多，且在地域上分布很广，经济补偿要落实到具体单位和个人，工作量很大，为此可在财政预算中专列补偿费项目。
    ３、一次性补偿。对于一些开发建设活动，降低了森林的生态环境功能，如开矿、采煤、采油、大型基建工程等，则除应规定缴纳征占林地的有关费用外，还应对森林资源生态环境效益的损失进行补偿。补偿的方法可采用在吨煤（油）的价格中附加，或者由基建单位纳入工程预算，
给予一次性补偿。
    ４、市场替代补偿。在征收资源税费和环境税费的同时，应注意运用其它经济手段以实现价值补偿。对一些缺乏税费征收标准或难以制定标准的开发项目，可在对资源进行价值评估的基础上，创建产权交易的替代市场，尽可能地将可市场化的森林资源环境产权推向市场，通过市场化途径来实现其产权权能收益，实现自主补偿。常见的有环境权、排污权、资源开发权的拍卖和交易。
    四、我国森林法上生态补偿制度的拟定
    《森林法》中已有一些关于森林资源生态效益补偿的法律规定，但具体的补偿方法和实施细则，补偿资金的征收渠道、使用、实施、补偿金征缴过程中出现的不法行为的处罚等还没有最后确认，因此必须加快立法修改的步伐。
    （一）森林法应当率先确立“绿色GDP”的法律地位
    “绿色GDP”就是从传统意义上的GDP中扣除不属于真正财富积累的部分，也就是要扣除对生态资源造成损失的那部分成本，加强资源环境经济核算，把自然资源的核算纳入国民经济核算体系和经济效益指标体系。【15】资源环境核算问题是一个全新的课题。国外从1980年代中期以来，已经有美国等20多个国家的政府或研究机构开展了此项研究。近十年来，世界银行与联合国统计局合作，试图将环境问题纳入当前正在修订的国民帐户体系框架中。在我国此项研究工作已进行了几年，根据我国的实际情况讨论引进国外一些有用的成果。例如，在国民经济核算体系（SNA）中心框架之外，构造卫星核算体系，建立绿色国民核算体系的尝试，实施综合环境与经济核算体系（SEEA）的设想等。其目的在于，在尽可能保持现有国民帐户体系的概念和原则的情况下，将环境数据融合进现存的国民帐户系统中。
    当前修订《森林法》的时候，应当考虑在适当的条文中列入关于“绿色GDP”的规定，对此可以在关于森林资源国家管理体制中规定“国家确立森林资源的环境产权核算制度，以实现对于森林资源生态环境效益的补偿”。
    （二）完善森林资源生态补偿的具体规定
    森林法应当在立法中明确规定森林资源生态补偿的资金来源渠道，将原有政策和行政法规中的有关规定进一步加以确认；应当明确森林资源生态补偿的实施途径，将前述几种方式用立法予以合法化；应当将森林资源生态补偿的实施方案作出列举性的规定，为实施细则和地方立法提供参照和法律依据。
    （三）建立森林资源生态补偿的综合协调管理机制
    加强部门间的沟通与协调，为补偿机制的实现创造一个良好的、宽松的环境是实现该制度目的的基本保障之一。森林资源生态补偿机制是一项复杂的系统工程，涉及到林业、农业、水利、环保、财政等多个部门，产权补偿机制的构建，涉及到部门间利益关系和利益格局的调整，因此，在补偿机制的立法条文中，应当明确国家环境保护总局领导下的部门协作管理制度。加强财政、农业、水利、环保等部门的沟通，协调好彼此的利益分配，为补偿机制的最终建立和顺利实施创造一个良好的外部环境。
    （四）规定森林生态环境效益监测、计量等技术性规范
森林资源生态补偿机制的建立、完善和实施需要大量的技术支撑。生态环境效益监测、计量、补偿三者互为关联。基于当前我国在森林生态环境效益监测、计量、补偿方面的研究现状，应进一步在生态环境效益的指标、监测手段、计量技术方法、补偿标准及机制等方面加强研究，应用ＧＩＳ及现代数学手段，提出一整套切合实际、操作性强的技术体系，将绿色ＧＤＰ纳入到国家整体核算体系中。为此，森林法应当在前述认可“绿色GDP”的基础上对相关的技术性术作出界定。

参考文献：
【1】曹明德.对建立我国生态补偿制度的思考.法学[J],2004.3.
【2】郑易生、钱薏红.从战略全局高度加强对我国生态补偿机制的研究,ｈｔｔｐ://ｗｗｗ.ｃａｓｓ.ｎｅｔ.cｎ,200４－４－13.
【3】余东明、李建平.自然保护区村民告政府,生态保护代价谁来承担.法制日报[N],2002-４-13.
【4】吕忠梅.环境法新视野[M],北京.中国政法大学出版社.1997,165.

原载《华中科技大学学报》