摘要：批评“命令控制式”制度缺乏经济刺激、过渡僵硬，抑制技术进步和缺乏效率没有理论依据。与“命令控制式制度”相比，排法权交易制度在这三个方面并不具有任何优势，“命令控制式”制度是排污权制度发挥作用的前提条件。排污权交易制度的实施必须解决如下难题：适用范围、市场区域、市场主体和排污权的初始分配。我国目前的环境状况和管理水平不利于排污权交易制度的实施，我国环境法律制度的改革应注重“命令控制式”制度的优化组合及排污收费制度的完善，并使之很好结合起来。 WU Zhiliang 来源：中国环境法网
关键词：排污权交易制度 命令控制式制度 比较分析
中图分类号：D922.604 文献标识码：A
排污权交易制度的特点是利用市场机制实现污染物的排放控制，该制度首创于美国，且已形成一定规模。排污权交易制度的产生源于对“行政管制”的批评和“科斯定理”的提出。环境污染是一种典型的外部不经济性问题，市场反应失灵，为此，大多数国家传统上均以“命令控制式”行政管制为主要手段干预所有排放污染物的经济活动。然而，随着“命令控制式”手段的广泛实施，对其批评也日趋激烈，主要表现在以下三个方面：(1) 缺乏经济刺激力，(2) 过度僵硬，抑制技术创新，(3) 统一标准缺乏效率。 一些坚持市场理性的经济学家认为，市场之所以失灵，关键在于环境资源产权不明，通过明确产权，市场能有效保护和改善环境资源，并且不存在“命令控制式”手段所具有的缺陷，其典型代表是“科斯定理”。科斯定理表达了这一思想；只要产权明确，市场交易成本为零，无论产权的初始配置状态如何，通过交易总可以达到资源的最优配置。科斯定理是排污权交易的理论基础，排污权交易是科斯定理在环境污染问题上的应用，其中心思想是：在满足环境要求的条件下，建立合法的排污权，并允许这种权利像商品那样买入和卖出，从而通过市场调节来实现污染物的排放控制。首先，由政府有关部门确定一定区域的环境质量目标，并据此评估出该区域的环境容量，然后推算出污染物的最大允许排放量，并以排污许可证的形式将最大允许排放量分割成若干规定的排污量，即排污权。其次，政府选择一定的方式对排污权进行初始分配，如拍卖、定价出售、无偿分配等。最后，建立排污权交易市场，允许这些权利进行买卖，排污者从自身利益出发，自主决定污染治理程度，从而买入或卖出排污权。
长期以来，我国环境保护以“命令控制式”行政管制为主，并辅之以排污收费制度。随着市场经济体制的确立，如何建立与市场经济内在要求相契合的现代环境管理制度是环境法制现代化的首要任务。在探讨如何建立现代环境法律制度的过程中，排污权交易制度引起了我国学界的关注，一些学者主张我国应尽快建立排污权交易制度，认为排污权交易制度兼有行政管制和经济刺激的优点， 能克服“命令控制式”手段的上述缺陷和排污收费制度难以保证环境质量的缺陷。上述主张已在一定程度上影响了政府决策，排污权交易的试点工作已在一些城市开展，某些地方与城市甚至在其地方环境法规中明确规定了排污权交易制度。
对“命令控制式”手段的批评是否正确，排污权交易制度能否纠正前者所谓的缺陷，排污权交易制度本身存在何种缺陷，澄清这些问题在一定程度上有助于我国环境法制的改革，本文试图从理论上对这些问题进行探讨，分析。
1 “命令控制式”手段与排污交易制度的比较分析
“命令控制式”手段大都以设机关、订标准、设立禁止性规定，要求行为义务，并对违反者施以经济制裁和其它制裁为本。依前所述，对其批评主要涉及三个方面：缺乏经济刺激力；过渡僵硬，抑制技术革新；统一标准缺乏效率。提倡排污权交易的学者则认为排污权交易能克服上述三个方面的缺陷。因此，两者的对比分析将围绕这三方面进行。
1.1 经济刺激力问题
一项环境法律制度是否具有经济刺激作用，对排污者防治防染的态度具有重要影响，如果一项制度具有经济刺激性，排污者则会主动，积极地实现该制度的目的。
排污权交易制度的提倡者在批评“命令控制式”手段缺乏经济刺激时，并没有对何谓经济刺激作出解释。从理论上讲，经济刺激包括正刺激和负刺激，能为污染削减提供经济利益或污染将受到经济制裁的制度都具有经济刺激性。“命令控制式”手段为排污者设立了义务，排污者一旦不遵守义务，将面临经济制裁，因此，其并不缺乏经济刺激作用。 “命令控制式”手段尽管不缺乏经济刺激性，但必须承认其经济刺激有一定的局限性，其要求一旦被满足或义务一旦得到遵守，经济刺激作用将减弱或消失，也即排污者不再会积极、主动地采取措施削减污染物，除非这样做的收益大于成本。
排污权交易制度作为一种市场手段同，对排污者来讲无疑具有强烈的经济刺激作用，但其能否为排污削减提供连续的经济刺激呢？在排污权交易制度下，排污总量是一定的，排污许可证的持有者削减污染物的经济刺激来源于其它排污者增加排污量。因此，排污权交易一旦达到市场均衡状态，其经济刺激力也将减弱或消失。当然，随着经济的发展，对排污许可证的要求也将增加，其价格也将随之提高，市场均衡会不断被打破，从而为排污削减提供进一步的刺激力。但这种经济刺激不会减少净排放量，因而也不会提高环境质量。要提高，改善环境质量，政府必须减少排污许可证的数量。很显然，在“命令控制式”制度下，政府也可以采取类似方法，通过修改该制度的内容，提升排污者的义务水平，从而为排污削减，改善环境质量提供更进一步的经济刺激力。
1.2 制度的僵硬性、灵活性与技术创新问题
批评“命令控制式”制度过于僵硬，缺乏灵活性的论调认为，该种制度不仅决定污染物的削减水平，而且指定了污染控制的方法和技术，因而弊端表现在两个方面：其一，排污者比管理者更了解自己的生产设备及本行业的污染控制技术与方法，指定污染控制方法和技术使得排污者没有任何自由决策的空间，只会带来不必需的高实施成本；其二，实施指定的污染控制方法和技术是排污者的法定义务，这一法定义务抑制了排污者对防污科技的开发。此外，新科技一旦开发成功，管理者可能迫使排污者采用更新且通常更昂贵的污染控制设备，因此，“命令控制式”制度不仅不能提供科技创新的功力，反而提供了反诱因。然而，这种观点经受不住对现有“命令控制式”制度的分析。通观我国主要的“命令控制式”制度，无论是“三同时”制度，环境标准制度，还是总量控制制度，环境影响评价制度，在规定覆行标准的同时，都未指定污染控制技术和方法，排污者有足够的自由活动空间，自主决定达到标准的方法和技术。与排污权交易制度相比较，“命令控制式”制度的僵硬主要表现在标准的严格性上，这意味着排污源的排放义务是明确的，排污源之间不能实行替代削减。然而，正是这种既严格又灵活的管制方式促进了广泛的技术革新。一般而言，法律对市场的作用在于保障市场的正常运行，而在环境领域，“命令控制式”制度的作用主要不在于保障市场，而在于创建市场。经济学家之所以将环境污染视为一种外部不经济性，根本原因是许多自然资源的取用及污染行为原无市场存在。“命令控制式”制度通过确定排污者严格的排放削减义务创建了对环保技术的市场需求，污染控制技术、清洁生产工艺等市场因此而建立。这些市场的创建促进了环保技术的迅速发展，例如，臭氧层消耗物质的限制或禁止使用，促进了替代物质的迅速产生。
排污权交易制度允许排污源相互之间进行替代削减，在这种情况下，低成本排放源趋向于削减更多污染物，而高成本排放源将少削减污染物，甚至增加污染物的排放。但与高成本源相比，低成本排放源往往不需要采用新技术，而仅仅是生产工艺的稍加改变或原料的改变就可大幅度削减污染物。因此，排污权交易制度将排污削减从高成本排放源转移至低成本排放源，减弱了技术创新的动力。事实正是如此，美国自然保护基金会的分析家理查德•李诺夫通过实际调查后指出，排污交易尽管为企业节省了资金，但几乎未带来任何技术革新。
1.3 效率问题
命令控制制度受到广泛批评的是统一标准缺乏效率。这种观点认为，每个排污源的污染控制成本不一样，一个有效率的制度应该能使那些污染防治成本较低的污染源尽量多地削减污染物，那些污染防治成本较高的污染源少削减污染物。“命令控制式”制度对所有排污源的要求是统一的，无法实施这种变通互动，因此缺乏效率。与此相反，排污权交易制度运用市场机制，使这种变通互动成为可能，从而具有效率优势。例如，有两个污染源A和B，各排放100吨的同一污染物。为达到环境质量要求，共需削减80吨污染物。A源的污染控制成本是每吨100元，B源的控制成本是每吨300元。在“命令控制式”制度下，两者会被要求各自削减40吨污染物，那么总的污染控制成本是1600元。然而，如实施排污权交易制度，后者将会选择购买前者的排污权，而让前者完成80吨污染物质的削减义务，这样，总的控制成本则是800元，而不是1600元。
上述观点不太准确和全面。第一，它未考虑公共资源的有效使用。如上所述，在污染控制成本存在差异时，对于污染物来说，排污权交易制度无疑比“命令控制式”制度更有效率，但排污权交易体系的设计及事后的监测、管理则比后者复杂得多，从而必将用去更多的公共资源。第三，排污权交易将污染受害者排除在外， 从经济学的角度看，其是否更有效率是有疑问的。经济学有两个效率准则，其一是帕累托效率准则，即一个群体或社会在所有人的福利没有降低的条件下，如果有一个人的福利得到了改善，那么这种资源配置方案便是有效率的。其二是卡多尔——希克思效率准则，即如果经济收益超过了经济损失，那么这种资源配置方案是有效率的。仍以上述A和B两污染源为例，对排污权交易进行分析。毫无疑问，A、B两污染源之间的排污权交易改善和促进了两者的福利或经济利益，否则他们就不会自愿进行交易。然而，两者的排污权交易损害了A源周围居民的福利，因为A源本应削减40吨污染物，但由于排污权交易没有削减，其继续排放100吨污染物，其周围居民本应享受更为清洁的环境，也由此而不可得。因此，排污权交易不具有帕累托效率。依据卡多尔——希克思效率准则，A、B两者的交易要有效率，必须是交易产生的收益大于其产生的损害。排污权交易给A、B两者带来的收益是可定量的，即800元。但其给第三者和整个社会带来的损害却难以定量化。例如，A继续向其附近的河流排放100吨的污染物，其造成的损害可能有：（1）污染水质，从而对饮用河水的人造成健康损害；（2）对渔业造成不利影响；（3）对河流生态系统造成不利影响；（4）损害河流的美学价值。从经济上对这些影响进行定量化极为困难。因此，难以确定排污权交易具有卡多尔——希克思效率。
2 排污收费制度与排污权交易制度的比较分析
排污权交易制度与排污收费制度都是基于市场的环境管理制度。但它们在设计上的区别也是很明显的，排污权交易是由政府确定总排放水平，由市场确定排污价格，而排污收费则是由政府确定排污价格，由市场决定总排放水平。
然而，这种区别对于排污源并没有实际意义。从排污源的角度而言，无论是排污权价格，还是收费价格，都相当于污染控制的边际成本，因此，只要排污费规定得合理，其对排污源的经济刺激作用与排污权交易基本相同。尽管如此，一些学者仍然认为，与排污权交易相比，排污收费制度存在一个重大缺陷，即排污收费不能确保环境质量，因为其并不限制排污，而是对排污收费。对排污收费制度进行静态的、孤立的分析，上述主张在一定程度上是正确的。然而，排污收费制度通常是管制手段的补充，与排放标准（浓渡控制标准和总量控制标准）不可分割，单独评价排污收费制度的环境效果有失偏颇，也无任何实质意义。“命令控制式”制度可以基本保证环境质量，排污收费制度可以提供所谓的正经济刺激，两者相结合，可以起到互补作用，从而可以在保证达到基本环境质量要求的前提下，减少总的污染治理成本，是一种成本较低的污染控制模式。目前，世界上许多国家采用的就是“命令控制式”手段与排污收费相结合的这样一种模式。
3 排污权交易与“命令控制式”管制的关系
想像一个纯粹的排污权交易模式，其允许排污源之间进行排污权交易，但未规定排污源的污染削减义务。可想而知，没有排放限制，这种排污权交易完全不能发挥作用，因为排污染没有削减污染的义务，就不会有削减污染量的动力，也就没有交易的动力。排污权交易要发挥作用，首先必须规定排污源的削减义务，然后，允许其通过交易避免这一义务。因此，“命令控制式”管制是排污权交易的前提，离开这一前提，排污权交易将难以发挥其应存的作用。
4 排污权交易制度存在的问题
4.1 适用范围有限
“命令控制式”制度可以用于解决任何环境污染问题，但排污权交易制度并不适用于所有环境污染问题。排污权交易隐含有这样一个前提条件，即环境污染仅与排入环境中的污染物的数量有关，与污染源的分布状态无关。然而，从现实情况看，严格满足该条件的环境污染问题几乎没有，其适用存在很大局限性。比较而言，排污权交易制度可适用于那些具有区域性污染特征，但与污染源分布状态不密切的一类环境污染问题，如酸雨、臭氧层破坏、温室气体排放等污染的控制。那些与污染源分布状态密切，具有强烈局部性特征的污染问题则不适用排污权交易制度，只能按严格的环境法规来管理。
4.2 市场区域问题
排污权交易在地理上必须考虑两个区域，一个是目标控制区域，另一个是市场区域。目标控制区域的确定较简单，它一般由所在地政府或其有关主管部门确定。但市场区域的确定却复杂得多。因为，目标控制区域与市场区域并不存在对立关系，严格来讲，市场区域应包括所有对目标控制区域存在污染贡献的污染源。因此，市场区域将是跨行政区划的，排污权交易的管理带来困难。此外，由于某些污染物具有长距离迁移的特征，一个污染源可能对两个以上的目标控制区域都有重大的污染贡献。从理论上讲，这并不会产生什么问题，只要该污染源从所有市场中获得排污许可证即可。然而，排污许可证的重叠将会使排污权交易市场更加难以管理。当然，为了行政管理上的便利，可以不考虑位于其它行政区域的污染源，但这将削弱市场规模，严重影响排污权交易的效率。
4.3 市场主体问题
市场区域一旦确定，并不意味市场主体问题就解决了。这方面的问题主要有两个。第一个问题是市场区域内的所有排污源是否都应纳入市场。换言之，对目标控制区域仅有微量污染贡献的污染源是否应纳于市场。之所以提出这一问题，是因为将微量污染源纳入市场所涉及的监测与执行成本可能超过因此而获得的效益。第二个问题是排污源以外的人是否可以成为市场主体。环境资源属于全民所有，理应允许“任何人”购买排污权，这样做也有利于公众参与原则的实施。但允许排污源以外的人购买排污权有可能影响国家的环境政策及经济发展政策的贯彻。主要原因有：环保人士或环保团体获得排污权后，可能予以冻结，那么事实上的排污许可总量将小于政府规定的排污许可总量；另外一些人购买排污权纯粹是为了投机，可能扰乱排污权交易市场。
4.4 排污权的初始分配
依据科斯定理，只要市场是竞争性的，不论排污权的初始配置如何，都不会影响环境容量资源的配置效率，通过交易均能以最少成本实现污染控制的目标。但这并非意味着排污权的初始分配不重要。可交易的排污权具有财产权的性质，是否拥有及拥有多少排污权直接决定着每个排污源的污染控制成本。因此，排污权的初始分配涉及公平问题。排污权的初始分配主要有三种形式：拍卖、定价出售和无偿分配。拍卖最为公平，但其可能产生垄断。后两者管理机关必须确定分配标准，这对管理机关来讲无疑是一个难题。
5 我国采用排污权交易制度的主要不利因素
5.1 环境污染状况严峻
公平和效率是法律所要实现的两项基本价值目标，环境法作为一个法律部门也不例外，然而，在不同的时期两者的地位是不一样的，当环境污染严重威胁公众的生命健康时，环境公平应处于优先考虑地位，政府应采用恰当手段迅速改善环境质量，实现此目标。我国当前环境污染状况严峻，环境保护的首要目标应是不断削减排放总量，迅速提高环境质量。然而排污权交易关注的是效率，从其本身而言，并不能削减净排放总量，因而只能维持环境现状，不能起到改善环境质量的作用。当然，在排污权交易制度下，政府也可以不断削减排污许可总量，但这可能严重影响排污权交易市场的有效运行。因为，市场主体的合理预期是任何市场有效运行的基本条件。排污源要在排污权交易市场中形成合理预期，排污许可总量必须保持相对稳定，如果不断削减污许可总量，则排污源难以形成合理预期，排法权交易市场难以有效运行。美国于1986年正式开始实施排污权交易制度，究其原因，是其通过具有法律强制性的命令手段，迅速地改善了环境质量，从总体上基本实现了环境公平，环境质量的进一步改善面临越来越高的成本，经济效率问题上升为主要矛盾，企图通过排污权交易制度解决这一矛盾。此外，排污收费制度的采用遇到政治上的阻力也是其采用排污权交易制度的原因。
5.2 监测手段落后
排污权交易的标的是排污量，准确监测每个排污源的排污量是排污权交易的重要条件。作为市场主体，排污源追求的目标是利益最大化，其有强烈的动机夸大排污削减量和缩减排污增加量。如果无法准确监测排污源的排污情况，排法权交易就根本开展不起来。我国的环境监测网络虽已基本形成，但设备简单，技术落后，监测的基本方式是排污源自己申报，管理部门抽测，对排污源的连续监测非常少，很难掌握排污源的实际排污状况。
6 结论
综上所述，“命令控制式”制度缺乏经济刺激力，过度僵硬和无效率的批评夸张了其缺陷。排污权交易制度并不能纠正、弥补“命令控制”制度所谓的缺陷，而且排法权交易制度的适用范围有限，实施过程存在许多难以克服的困难，我国目前的环境状况及管理水平不宜实施排污权交易制度。
“命令控制式”制度与排污收费的结合可以弥补对方存在的缺陷。我国环境法制的改革应注重“命令控制式制度”的优化组合及排污收费制度的完善，并使之很好地结合起来。
Paradox on System of Transferring Emission Rights in China
（Research Institute of Environmental Law, Wuhan Univ. and SEPA）
作者简介：吴志良，武汉大学环境法研究所讲师、博士生
