随着我国经济持续快速发展，人们对自然资源、环境资源的开发、利用速度越来越快，  由于过量地开发利用自然资源，过量地向环境中排放污染物质，使得我国的环境质量状况逐步恶化，  出现了大量的环境问题。这些环境问题的出现，一方面降低了人们的生活、生命质量，另一方面也开始制约我国经济的发展。  目前，我国正在逐步建立市场经济体制，而在市场经济体制下，市场主体多是以追求自身经济利益最大化为目的的，  当他们脱离了在计划经济体制下的原有行政约束后，对环境保护会更加漠视。因此，在市场经济条件下，必须更多地运用市场机制开展环境保护工作，培育必要的环境市场，建立相应的经济激励制度，调动市场主体保护环境的积极性。污染权交易制度作为一项重要的经济手段，  已成为发达国家普遍适用的一种制度，我国部分地区也开始试点该项制度。本文拟从立法上对该项制度作一探讨。
    污染权(P011ution Right)是环境保护法必须明确予以界定的一项重要权利，是指权利人在符合法律规定的条件下向环境排放污染物的权利。1968年，美国人戴尔斯(Dales)首先提出污染权概念。其内涵是政府作为社会的代表及环境资源的拥有者，把排放一定污染物的权力象股票一样出卖给出价最高的竞买者。污染者可以从政府手中购买这种权力，也可以向拥有污染权的污染者购买，污染者相互之间可以出售或转让污染权。通过污染权交易，有助于形成污染水平低、生产效率高的合理经济格局，  同时也避免了征收排污费制度中所存在的一些缺陷，保证排污费超过减少排放的极限成本，最终促使环境质量随经济增长而不断改善。  由于污染权直接关系着污染物的排放量，影响着环境质量状况，因此法律对污染权规范得完善与否，在一定程度上决定着法律的调整功效。我国现行的环境立法对污染权还未作明确规定，相应的制度也还未建立。顺应我国环境保护的需要，必须尽快完善该方面的立法，立法的重点是确立污染权交易制度，  即将环境资源作为一种商品，对环境资源进行有偿分配，获得该种资源的人如同获得某种商品一样，可以将其推向市场进行交易。
    污染权交易制度的实施，主要途径是建立可转让排污许可证制度(Transferable Discharge Permits)。可转让排污许可证有时也称之为可买卖排污许可证或环境污染执照，是指能够作为商品进入市场交易或在排污者相互之间进行有偿转让的许可证。这种许可证首先出现在美国，美国在本世纪八十年代制定并实施了排污交易政策，推出了可转让排污许可证制度。该项制度的实质是运用市场机制对污染物进行控制管理，把环境保护同市场经济有机的结合在一起。按照这一制度，国家通过排污许可证形式有偿地将污染权分配或拍卖给排污者，并允许排污者进入市场进行许可证买卖，这样，排污许可证自身就有了市场价格，取得该种许可证的排污者，若没有进行有关排污活动，则可将许可证有偿转让与其他排污者，转让方因此丧失污染权，而受让方则由此获得污染权，  因此，一些因治理污染需要花费较多的排污者可以向治理污染花费较少的排污者购买排污许可证，  以扩大其污染权，如果排污许可证的市场价格高于治理污染所需的费用，排污许可证所有者则会转让或出售许可证而积极治理其污染。据此，排污者最终可以得到以最少的花费保持同样环境质量的效果。同时，  由于环境资源具有商品属性，排污行为受经济利益的驱动，可转让排污许可证在一定程度上能够促进排污者减少污染物的排放以获取更大的经济利益，有效地保护环境资源。另外，可转让排污许可证制度兼顾到了环境保护与经济建设双重利益，给排污企业在环境保护与经济建设方面留下了一定的空间和余地，促进企业的环境效益与经济效益同步提高，也能促进企业的环境保护科学技术水平的提高。
    从我国目前的环境立法情况看，我国的排污许可证可以分为两类，一类是广义上的排污许可证，  即国家环境保护部门对不特定的一般人依法负有不作为(不排放污染物)义务的事项，在特定条件下，对特定对象解除禁令，允许其作为(排放污染物)的许可行为。这一类排污许可证在环境立法中被广泛使用。如《放射性同位素与射线装置放射防护条例》第五条规定：“国家对放射工作实行许可登记制度，许可登记证由卫生、公安部门办理”。这里所述的许可登记制度就是一种许可证制度。再如《环境噪声污染防治法》第十九条规定：  “在城市范围内从事生产活动确需排放偶发性强烈噪声的，必须向当地公安机关提出申请，经批准后方可进行”。这里的批准行为就是对排放强烈偶发性噪声的许可行为。诸如此类的排污许可证制度规定在环境立法中还有许多。这一类许可证与一般意义上的行政许可是一致的。另一类排污许可证是污染物排放总量控制制度下颁发的许可证，这一类许可证是以污染物排放总量控制为前提的，是在总量控制额度范围内颁发的许可证。如《水污染防治法实施细则》第九条规定：“企业事业单位向水体排放污染物的，必须向所在地环境保护部门提交《排污申报登记表》。环境保护部门收到《排污申报登记表》后，经调查核实，对不超过国家和地方规定的污染物排放标准及国家规定的企业事业单位污染物排放总量指标的，发给排污许可证”。这一类许可证是狭义上的特定的许可证，只能在环境保护领域使用。
  上述两类排污许可证，能够进入市场，作为一种商品进行有偿转让或交易的，仅限于后一类许可证，前一类许可证是不能进行转让或交易的。
  从国外的立法及我国的试点情况看，可转让排污许可证在立法上应规定为：在一定区域范围内，环境保护部门依据该区域内环境质量要求，确定一个时期内污染物排放总量及浓度控制指标，通过许可证的形式，将排放总量与控制指标分配或拍卖给有关排污者，并允许排污者进入市场，有偿转让或买卖排污许可证。  由此可见，能够成为商品，进入市场的排污许可证必须具备以下几个条件：
    1、要以污染物申报登记为基础。即需要取得可转让排污许可证的单位或个人，必须首先向所在地的环境保护部门申报登记自己所拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的数量和浓度，并提供防治污染的有关技术资料。如果排放污染物的种类、数量和浓度有重大改变，也应当及时申报。污染物申报登记可以使环境保护部门及时全面地了解掌握本地区排污情况，为科学合理地确定本地区排污许可证配额提供客观依据。
    2、要以污染物总量控制为前提。所谓污染物总量控制是指以环境质量目标为基本依据，对区域内各污染源的污染物的排放总量实施控制，根据环境允许负荷量和环境自净容量，确定本区域污染物的允许排放总量，污染物的实际排放总量应小于或等于允许排放总量。排污许可证的发放必须与污染物排放总量控制协调一致，必须在总量控制限额以内进行。排污单位申请排污许可证应当符合国家规定的污染物排放总量指标。在总量控制限额以外所获得的任何排污许可(如临时排污许可证)，都不能进行有偿转让，否则就会出现只要花钱就能无限制排污的现象，不利于环境保护。
    3、要以环境标准为依据。发放可转让排污许可证，不仅要符合污染物排放总量控制的规定，还要符合相关环境标准特别是污染物排放标准的规定，  即依据可转让排污许可证排污时，所排放的污染物的浓度必须在国家或地方规定的浓度标准以内，超标准排污即属非法排污。对任何超标准排污行为都不能发给可转让排污许可证。在可转让排污许可证中，必须对污染物的排放浓度作出严格限定。
    4、排污许可证的使用、转让或买卖必须在政府的严格监督下进行，市场是一只看不见的手，它既有通过经济刺激促进环境保护的正面，也有追逐最大化经济利益而破坏环境的负面，  因此，将市场机制引进到环境保护领域必须慎之又慎。排污许可证的有偿转让，在我国作为一种新生事物，绝不能离开政府的有效监督和必要的行政干预，特别是在排污交易市场培育阶段，这种监督和干预更是必不可少。政府对滥用转让权，非法转让、买卖行为，应当及时予以制止，对转让过程中可能出现的一些无序现象要逐步加以规范，保证转让、买卖排污许可证行为有利于环境保护。
   我国在进行污染权交易立法时，除应坚持上述原则外，还应注意借鉴、吸收国外成功的立法技术和经验，将一些行之有效的制度移植到我国的立法中来，如在美国等国家已实施多年的“折抵”制度、“气泡”制度等就值得我国立法时借鉴。“折抵”制度主要是针对区域环境污染控制所制定的，  即为某一地区内所有工厂(污染源)排放污染物的总量规定一个最高限额(区域污染物排放总量控制指标)，如果该区域内某工厂污染物排放量很小，  以致该区域内全部工厂所排放的污染物总和仍然低于上述最高限额，则即使该区域内有某个排放污染物较多的工厂，仍然允许该工厂继续存在。根据这一制度，一些规模较小排污又很严重的企业(如乡镇企业)，如果自身无力改善自己的排污行为，则可以通过有偿的方式，请求同一区域内的一些大企业或污染处理能力较强的企业，多减少一些排污，为自己的排污留下余额，  同时付给一定的费用作为补偿。一些准备新建的项目，如果因为项目选址所在地区污染已经饱和而无法上马时，也可以通过有偿的方式，先降低该区域内某一已经存在的企业的污染量，使新项目上马成为可能。“气泡”制度最早是在美国1975年制定的《清洁空气法》中出现的，即在进行废气排放时，以一个工厂所排放的所有废气为一个气泡，只要在这个气泡内的总污染量不超过法定标准(总量控制指标)，就不必理会该工厂内各个设备的污染情况如何。根据这一制度，排污者在如何改善自己的污染行为方面有一定的自由决定权。排污者如果认为改造工厂内旧有的设备花费太大，效果又不显著，则可以选择通过装置新的设备来改善排污状况，  因为只要新、旧设备排放污染物总量不超过标准就不违反法律规定。“气泡”制度能够使企业在充分考虑自己经济效益的前提下，达到减少或改善排污的效果，把企业的经济效益和环境效益有机地结合起来。
    污染权交易制度的建立，有赖于完善的市场机制的形成，  当我国的经济体制还处在转轨阶段时，不宜全面推行该项制度。在很长的一段时期内，应将污染权交易制度与排污收费制度并用，在立法上应通过对现有排污收费制度的不断完善，逐步过渡到污染权交易制度上来。
    排污收费制度是我国环境保护法所规定的一项重要法律制度，该项制度规定，  向环境排放污染物的，必须交纳一定的费用，而所交纳的费用必须专项用于环境污染的防治。该制度充分体现了  “谁污染谁治理”、“污染者付费”的精神。我国自七十年代末推行排污收费制度以来，极大地促进了我国环境保护事业的发展。十余年中，我国已累计征收排污费逾百亿元。这些资金绝大部分被用于补助重点排污单位治理污染源以及环境的综合整治，大大改善了我国环境质量状况。同时，排污收费也调动了排污单位治理污染的积极性。由于排污收费与排污单位的经济利益挂钩，促使排污单位积极主动地开展环境污染的防治工作。但是，  由于我国的排污收费制度是在经济建设起步时建立的，随着形势的发展，  当时制定排污收费制度的经济基础和环境基础已发生深刻变化，必须在立法上对该项制度作相应的修正。
    从现行的法律规定看，我国的排污收费制度的规定有几点明显的不足：(1)征收方式不科学。  目前的排污收费是一种单因子收费方式，  即同一排污口含有两种以上有害物质时，按照收费最高的一种计算。这种收费方式在排放污染物较为简单的情况下是比较实用的。但随着科学技术水平的提高及工业生产的高科技化，企业污染物的排放渐趋于综合化和复杂化，  当同一排污口排放多种有害物质时，如果只对其中的一种收费，难以从总体上控制污染物的排放。因此，这种收费方式不利于对污染的整体防治；(2)收费标准过低。目前的排污收费制度所规定的收费标准严重偏低，是一种“超欠量收费”。我国的排污收费标准多制订于八十年代初，主要是根据当时的经济发展水平和企业的承受能力制订的，所收的费用远远低于对环境造成的实际损失，本身就是一种“欠量收费”。经过十多年的发展，我国的经济已经翻番，企业的承受能力也大大提高，但排污收费却仍然停留在原来的水平上，  出现了“超欠量收费”的现象，所征收的排污费不仅远远低于对环境造成的实际损失，而且也低于企业治理污染的设施运转费用，这种现象正严重制约着企业治理环境污染的积极性；(3)排污收费的列支与使用不合理。根据现行的法律规定，企业缴纳的排污费可以在生产成本中列支而计入产品成本。这样排污收费实际上成为商品价格的一部分转嫁给消费者，  而由消费者负担，  以致出现“企业污染社会负担”的现象，这种现象既违背了“污染者负担原则”，也违背了征收排污费的本意。特别是法律还规定，排污收费中的80％要返还给企业，用于重点污染源的治理，这一规定至少有两点不足，一是企业污染环境所付出的代价，大部分又被企业拿了回去，使征收排污费失去了应有的意义，并且很难保证企业将拿回去的排污费真正用于重点污染源的治理；  二是企业即使将返还的排污费全部用于重点污染源的治理，但这种治理主要是对企业自身污染源的治理，并未用于治理企业已经造成的环境污染。用对企业已经造成的污染的收费去补助企业将要造成污染的防治费用，势必把企业已经造成的污染的治理责任推向社会；(4)排污收费的征收范围过窄。我国目前法律规定，排污收费的征收范围仅限于废水、废气、废渣、放射性废物、环境噪声。但从实践看，还有大量的其他污染物质如恶臭气体、电磁波辐射等，这些污染物对环境的污染危害在许多情况下并不亚于上述收费污染物质，如不及时将它们纳入排污收费的征收范围，不仅不合理，也不利于对环境的保护。
    要克服排污收费中存在的上述问题，使之与污染权交易制度更好地衔接，必须实现以下几个转变：第一，在收费依据上由单一的浓度收费向浓度、数量综合收费转变。不仅要征收超标准排污费，还要征收排污费。如果确立了污染物总量控制制度，还要进行总量收费。第二，在征收的方式上由单因子收费向多因子收费转变，排污口排放出的物质只要是对环境有害的，都应当收费。逐步开展污染物毒性研究，最终按照污染物的毒性(对环境的有害性)进行收费。第三，在收费标准上由“超欠量收费”向等量收费转变。要完善排污收费制度，必须首先提高排污收费标准。根据我国基本国情，提高排污收费标准可以分两步走，第一步实施“略高收费原则”，  即所征收的排污费要略高于由排污单位自己治理污染所需费用，  以此来改变排污单位宁肯交费也不愿治理污染的现象，提高排污单位治理污染的积极性。第二步实施“等额收费原则”，  当经济发展到一定水平，相关条件都已具备的时候，通过科学评估或测算，得出各种污染排放行为对环境造成的实际损害，据此向排污者征收等额费用。只有征收等额费用，才能真正体现“污染者付费”精神。
    推行污染权交易制度除了要完善现行的排污收费制度外，在立法中还必须确立相配套的经济激励机制。经济激励机制是市场经济条件下加强环境保护的重要手段之一。从我国环境保护工作的现实出发，  目前能够在环境立法中确立的经济激励措施主要有两个方面：
    1、征收环境税。环境是一种宝贵的资源，对环境的利用，应当向国家交纳一定的税费，不能无偿的占有和使用环境。  因此，在立法中应当有开征环境税的规定。通过收税，增加排污者的经济负担，以期达到改变其行为方式的目的。这种经济激励措施有两点作用十分明显：  一是能够提高排污者治理污染的积极性，减少污染物排放量，提高环境资源的利用率。二是为国家筹措必要的资金，增加对环境保护的投入。
    2、采取补贴和优惠措施。即对从事环境有益或无害的行为，如使用不影响环境的生产技术、原料生产的产品，或从事环境科技研究、开发，建设污染处理设施等，给予经济上的补贴和优惠。  目前可以采用的补贴和优惠措施有：(1)减免税收，包括减免对环境无害化产品的生产企业所得税，及使用、消费对环境无害化产品的消费税等；(2)发放低息、无息甚至减免部分本金的贷款方法，鼓励和支持积极治理重点污染源者；(3)为各种污染源治理设施和废弃物处置设施的安装提供补贴，  即提供部分或全部设备费用，促进污染处理设施的建设、安装与使用，减少和控制排污。
四
  排污许可证能否进入市场，进行有偿转让，  目前在环境法学界争议很大。持否定意见的主要理由有二：  一是允许排污许可证有偿转让，将会导致一些重污染排放企业花钱买排污权而不积极治理污染，会加重环境污染；  二是排污许可证在转让过程中产生的刺激功能，在现行的排污收费制度中已经具备，确立可转让排污许可证制度与排污收费制度有重复之嫌，似无必要。笔者认为，上述两个观点是对可转让排污许可证制度的一种误解，理由是：
  首先，就允许排污许可证有偿转让是否会加重污染一点看，如前所述，可转让排污许可证是以总量控制和浓度控制为前提的，许可证所允许的污染物排放总量和排放浓度是有固定的限额的，无论许可证转移到谁的手中，  由谁来行使许可证中规定的排污权，其污染物的排放数量和排放浓度都是一定的，不会因为许可证易人或价格发生变化而改变排污数量和浓度。  因此，允许排污许可证有偿转让不会加重环境污染。
  其次，就排污收费与可转让排污许可证关系看，两者相比较，可转让排污许可证有两个明显的优点：(1)可转让排污许可证能够避免排污收费中出现的“欠量收费”或“超欠量收费”现象。  由于排污收费标准是国家统一确定的，  收费过程中不能作任何变动，  而污染物排放受当地自然、经济、工业布局等多种因素影响，情况十分复杂，  国家制订的收费标准在很多情况下并不符合实际需要，特别是目前的收费标准普遍偏低，是一种“欠量收费”，  出现了排污收费低于污染治理设施运转费用的现象，这种现象严重制约着排污者治理污染的积极性。而实行可转让排污许可证制度，  即使国家在初次出售或拍卖许可证时所规定的价格过低，在该许可证被再次卖出时，其价格就会得到自动调整，不会出现价格过低现象。特别是排污许可证进入市场以后，受价值规律影响，  当许可证的价格高于企业治理污染设施运转费用时，企业就会积极治理污染，减少污染物排放量，不会出现宁愿交费不愿治理污染的情况；(2)可转让排污许可证能够有效地控制超总量或超标准排污。在排污收费制度下，虽然对排污或超标准排污征收排污费与超标排污，但对排污行为并无总量或上限规定，  因此，在一定程度上它还是一种只要花钱就能无限制排污的制度，制度本身缺乏科学性。而可转让排污许可证制度，既是有偿的，也是有限制的。它虽然也是一种只要花钱就能排污的制度，但这种排污必须是在总量或上限以内，超过了总量或上限，即使花再多的钱也无法买到排污权。  因此在可转让排污许可证制度下的排污是一种有节制的排污，是建立在对环境容量科学评估基础上的，具有一定的科学性与合理性。

来源：《中国法学》1998年第3期