【内容摘要】改革开放以来，整个社会取得了日新月异的成绩，但同时也受到一些新问题（来自环境领域）的挑战。对于这些新的问题，原有的《中华人民共和国野生动物保护法》及其相关法规越来越显得“束手无策”了。由于问题的复杂性，本文仅从这些问题中选了一个比较突出的问题——动物致害引发的各种利益冲突——来入手分析，进而说明修改《中华人民共和国野生动物保护法》及其相关法规的必要性，同时提出了自己设计的修改方案。

    【关 键 词】动物致害  预防机制  赔偿机制

引言

在《中华人民共和国野生动物保护法》出台后的十多年时间里，野生动物的生存状况得到了极大的改善，一个重要的表现就是野生动物的数量已显著增加。但是在这一可喜现象出现的同时，另一新的问题——动物致害引发的各种利益冲突——表现得也日渐明显。为了解决此问题，本文拟对野生动物保护法及其相关法规的现状进行分析，在充分阐述上述法缺陷的基础上，来说明修改野生动物保护法及其相关法规的必要性，同时提出了自己设计的修改方案。

一、我国野生动物保护的立法现状

    进入二十世纪八十年代后，我国的野生动物保护立法开始逐步完善，特别是《中华人民共和国野生动物保护法》的颁布，标志着我国保护野生动物的立法，已从形式单一、低层次的立法开始向综合性的、高层次的立法迈进。在地方，伴随地方野生动物保护数量的增多和规模的扩大，地方性的立法也有所加强。

（一）关于野生动物保护的国家立法现状

    野生动物保护的国家立法是野生动物保护立法中层次和效力最高的、内容最全面的。从我国现有的关于野生动物保护的国家立法现状分析，可以分为两种情况：一是专门的关于野生动物保护的立法；二是在其它法律、法规中，关于野生动物保护的法律规定。

1、关于野生动物保护的专门立法

    关于野生动物保护的专门立法是指调整人们在对野生动物的开发、利用、保护和管理过程中所产生的各种社会关系法律规范的总称。这类的立法专业性强，专门调整由野生动物保护的存在而产生的各种社会关系，是野生动物受法律保护的最直接保障。目前，一个《野生动物保护法》和两个《实施条例》就构成了我国国家层次上的野生动物保护专门立法。

    1988年全国人大常委会通过的《中华人民共和国野生动物保护法》是我国野生动物保护立法中的一个重要里程碑，是我国第一部关于野生动物保护的正式的综合性的法规，结束了我国野生动物保护执法工作中的某些无法可依的局面。

除《野生动物保护法》外，我国还有《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》，这两个《实施条例》分别对两种不同类型的野生动物的保护作了详细规定，增加了《野生动物保护法》的可操作性。

2、相关法律中对野生动物保护的规定

我国其他对野生动物保护做出相关规定的法律、法规包括：《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国渔业法》等。

应该说这些法律、法规是对野生动物保护的专门立法的补充，它们对野生动物保护的发展和保护起到了极大的作用，是现行野生动物保护法律体系中的重要组成部分。

（二）关于野生动物保护的地方立法现状

目前，地方关于野生动物保护的立法，仍没有形成完整的体系。有些地方立法完全是国家《野生动物保护法》和《实施条例》的翻版，没有突破。

我国现有的野生动物保护地方立法现状呈现出以下特点：

    1、各个省（自治区、直辖市）制定的实施《中华人民共和国野生动物保护法》的具体办法，是野生动物保护主要的地方立法。

2、关于野生动物造成人身财产损害补偿办法，在目前地方性立法中只占很小的比例，笔者只看到了两个省出台了有关这方面的立法。即：《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》、《云南省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》。

二、从我国野生动物保护立法的缺陷看修改法律的必要性

从我国野生动物保护立法的现状看，我国野生动物保护立法体现出法律体系不健全、内容不全面、不易操作等特点，其立法上的缺陷给野生动物保护的管理、监督、执法等工作带来难度。因此有必要修改现行法律。

对于上述的缺陷，具体可以从以下几方面分析：

（一）国家性立法的缺陷

1、《中华人民共和国野生动物保护法》的缺陷

（1）《野生动物保护法》将野生动物的范围规定得过窄，这一点在第二条[1]上表现得尤为明显。这样的立法规定会产生如下弊端：

①容易造成立法上的规范空缺和重叠，使政府相关部门的权力和责任规范不够科学、完善，产生管理漏洞或者重复管理和建设，最终将影响野生动物保护的工作成效。

②因为我国法律将保护的动物的种类界定得较为狭窄，同时又缺乏动物保护的一般性规定，使得我国的法律不能对两栖类动物与一般的非重点保护的野生动物的保护放松，这种《野生动物保护法》最终不能起到全面保护野生动物保护的作用。

（2）《野生动物保护法》第十四条[2]是关于野生动物致害后的赔偿制度，它存在着不合理性。表现为：

①由于当时没有认真考虑当时地方的实际状况，该条立法加剧了受害人与地方政府、地方与地方、中央与地方之间的矛盾。原因如下：

第一、由于现在动物致害事件频繁发生，这使得各地（注：这些地方不包括几个比较富庶的南方省份）本已被预算安排地很紧张的财力更显得“捉襟见肘”，政府也因对补偿“无能为力”而处于尴尬的境地。基于此，受害人往往不能得充分的补偿，这必然会加剧受害人与地方政府之间的矛盾。

第二、野生动物分配的不平衡造成各地政府对赔偿投入的不平衡，加剧了本已存在的地方与地方之间的矛盾。

这一点通过西部省份与沿海省份的对比会表现得很明显。由于西南省份发展本已落后于沿海省份，而又因为自己所在的省份野生动物多不得不多支出自己的财政开支，这会使西南省份面对以下困境：一方面因经济落后而财政收入低，另一方面，对于野生动物造成的损失又必须增加一笔支出。在上述矛盾的作用下，对于本已紧张的西南省份的财政来说，无疑是雪上加霜；同时也会使本已存在的地方与地方之间的差距，进一步拉大，最终使地方与地方之间的矛盾走向尖锐。

第三、日渐尖锐的地方与地方之间的矛盾，会使地方政府认为中央在立法时没有考虑到它们自身的实际情况，进而没有照顾到它们门的利益，这很自然地加剧了地方与中央之间的矛盾。

②基于以上分析，可知现行的补偿机制往往使受害人的利益无法得到充分的补偿，这样会加剧人与动物之间的矛盾，影响人保护野生动物的积极性，从长远来看不符合可持续发展的要求，因而不能从根本上免除野生动物遭受滥杀滥用的命运。

2、两部保护不同类型野生动物的《实施条例》的缺陷。

（1）两部《实施条例》几乎是《野生动物保护法》的翻版，对《野生动物保护法》进行创新的内容以及进行细化的可操作性规定较少。

（2）涉及“野生动物致害后赔偿”的条款较少

（3）通过实行不同类型的《实施条例》来对野生动物进行保护，没有必要。原因如下：

《陆生野生动物保护实施条例》是由国家林业局负责实施的，而《水生野生动物保护实施条例》的主管部门是国务院渔业行政主管部门。这种各行政主管部门各自对本系统的野生动物保护进行管理，只能反映其部门管理和所属野生动物保护工作的个性，并且容易造成管理上的各自为政、法规上的相互不协调乃至冲突，最终导致管理混乱、无从监督、破坏严重的局面[3]。这也暴露了我国立法体制上信息不灵、推诿扯皮、缺乏权威协调等问题。

（四）地方性立法的缺陷

1、各个省（自治区、直辖市）制定的实施《野生动物保护法》的具体办法存在以下缺陷

（1）野生动物保护地方性法规数量不多，有些省（自治区、直辖市）甚至没有关于野生动物保护的地方立法。

    （2）野生动物保护地方立法在内容上和体例上大都是《野生动物保护法》及两个不同类型野生动物保护《实施条例》的翻版，没有体现出本辖区野生动物保护立法的特色。

2、对某些省实行的野生动物造成人身财产损害补偿办法的评价

目前地方性立法中出台这方面立法的省只有两个，即：陕西省与云南省。由于陕西省的补偿办法是在新修订的《野生动物保护法》出台后颁布的，因此它应该比云南省的补偿办法更能符合新形势的发展要求，因而我认为以陕西省的补偿办法进行分析、评价，更会有针对性与典型意义。下面的内容是就陕西省的补偿办法展开的评述。

（1）有利的一面

首先，规定了“可获取赔偿的事由”（第二条）与“政府免责的事由”（第三条），实现了受害人与政府的平衡。

其次，创制了比较科学而详尽的救济程序。比如有：关于“申请时效与申请内容”的规定（第六条）、关于“立案与调查取证”的规定（第七条）以及关于“受害人对主管部门的行政行为不服的救济方式”的规定（第十三条）。

（2）不利的一面

首先，保护范围过窄，只限于陆生动物。

其次，补偿金的不确定性，使得受害人的损害不能得到充分的补救。

出现这一问题的症结在于——政府的预算费用和该年度因动物侵害造成的总损失额，预算的多就多得到点补偿，预算的少也就自认倒霉，从而使农民利益的保护具有随意性和不确定性。

再次，关于赔偿标准（第八条[4]），我认为对政府利益做了过多考虑，减轻了政府在赔偿方面的负担，因而对受害人受损的利益不能进行充分的补偿，这将加剧地方政府与受害者之间的矛盾。

最后，关于预防动物致害发生的措施（第十四条[5]），这条规定有些虚，没有可操作性的具体内容，仅是原则性的规定，急需完善操作性的规定。

三、完善我国野生动物保护立法的对策

（一）转变观念

在谈具体措施前，有必要纠正对野生动物保护指导思想（即“加强资源保护，积极驯养繁殖，合理开发利用”的方针）理解上的错误，我认为这绝不是空喊口号，这是有一定实际意义的，因为人的思想状况直接决定了立法的具体内容。正是由于我们以前一直存在着“重保护轻利用”的观念，使得我们在立法上强调保护野生动物多而对这种保护带来的对人类利益的冲突考虑不足，而且强调狭义的保护多而对合理利用考虑不足，特别是这种合理利用的利益机制更没有考虑，因此会出现动物致害不断发生而人的利益无法补偿的现实问题。应该说这种过分重视动物利益而忽视人的利益的措施，不利于调动人保护野生动物的积极性，从长远来看也不符合可持续发展的要求，因而不能从根本上免除野生动物遭受滥杀滥用的命运。

因此首要的任务是转变观念，将保护与利用放在并重的位置，具体地讲就是必须用“在保护中开发利用、在开发利用中保护”的方法论指导野生动物保护工作走出为保护而保护的误区。

（二）创立事前预防机制——减少“动物伤人”现象的发生

1、国家立法改革

实现政府工作体制的重心转变——改变 “重保护轻利用”的做法，做好三个方面的工作。即：政府和主管部门在及时掌握野生动物资源情况的基础上，不仅做好保护工作，也要做好合理开发利用的工作，还要解决好当地群众因保护野生动物经济利益受到的损失问题，要把这三方面的工作有机地结合起来。

具体的做法如下：

（1）政府应当采取积极措施，预防和控制野生动物造成的危害，保障群众人身财产安全。

（2）同时应建立合理开发利用野生动物的协作机制，明确承担管理野生动物利用的有关部门及其职责以及部门间的协调合作关系，进一步理顺市场经营活动的监督管理权限。最终使党的十六届三中全会提出“统筹人与自然和谐发展”的要求得以实现。

2、地方立法的改革

（1）通过增加野生动物保护地方性法规数量，使适应每个地域实际状况的保护野生动物的办法得以在全国范围内普及。

（2）制定具体可操作的预防动物致害发生的办法，把法制落在实处。

①设立自然保护区，将人与动物隔离开来，从而降低动物致害事件发生的可能性。

具体的实现方法，如下：

首先，进行生态移民，使动物拥有属于自己的活动区域（自然保护区）成为可能；

其次，因为仅仅设立自然保护区还不足以解决所有问题[6]，我们必须辅之以下配套措施，方可使问题得到解决。

（Ⅰ）保证自然保护区内物种的多样性，使保护区内的动物之间可发生生物链上的制约关系，通过自然上的相互捕食，防止任一物种的泛滥。

（Ⅱ）由于上述生物链的出现不是出于自然，而是人为安排的，因此某一物种的泛滥还是有可能的，为了防止该物种走出保护区，我们需要对这种泛滥的物种进行合理的捕杀。

但是应采用什么样的方式捕杀？捕杀所得收益应有谁享有？回答这些问题，我认为应多考虑保护区附近的可能受到动物侵害的居民的利益。具体地讲就是说：

A.对于捕杀的方式，一些国家采取单纯的非利用、非营利性的捕杀方式，我国应在法律规制的范围内，可以采取以旅游辅之以狩猎等捕杀方式。

原因如下：

第一、动物资源是一笔宝贵的资源，我们不能因为现在动物的数量有所增加而大肆捕杀，我们对捕杀应持审慎的态度，不仅应控制捕杀的数量，更应控制捕杀动物的种类（即种类仅限定于在保护区内数量泛滥的物种。

第二、由于自然保护区的维持，需要大量的资金，对于这些资金若全部来自政府，会加重政府的负担，还会影响政府发展其它领域的能力，因此对于这部分资金的来源，我们应充分发挥市场经济的作用，通过旅游与狩猎的方式吸引游客来保证资金的充足。总之，野生动物保护也要适应市场经济需要，只有把政府扶植和市场机制有机地结合起来才能使保护区得以维持的资金得以保证。

B.对于捕杀所得的收益者，应以保护区附近的居民为主，同时兼顾国家的利益。

原因：保护区附近的居民是动物侵害的潜在受害者，而根据公平原则，理应对受害者进行补偿，因此我们可通过立法的方式确定保护区附近的居民作为受益者的地位，再赋予他们利用野生动物的优先权[7]；在保护区的维持过程中，所需资金的很大比例源于政府的投入，因此给政府一定的收益当无疑义。

②地方政府对于“动物致害问题”的方法与应对措施，应该开展专门的宣传活动，使居民个人的防范意识得到增强，进而降低动物致害事件发生的可能性。

（三）事后补偿机制的建立

1、国家立法改革

（1）构建一种新的补偿机制——中央补偿为主地方补偿为辅的机制[8]

构建该种制度的原因除了在上文“《中华人民共和国野生动物保护法》的缺陷”第二点中提到的外，还包括以下原因：

①中央补偿为主的原因

根据《中华人民共和国野生动物保护法》第三条[9]，可知野生动物资源属于国家所有，因而作为所有者的国家对野生动物就有一种潜在的管理责任，基于这种管理责任，动物造成损害的赔偿就理应由国家负担。

②中央没有负担所有省份的补偿资金的原因

沿海地区与内陆地区之间的差距已现实地存在着，若这时中央向每个省份提供同等的补偿资金，实际上是没有将中央有限而紧张的财政用到最需要它的地方，因为富庶地区财政资金充裕，即使中央不予提供资金它们也有足够的能力负担赔偿，这时中央给予这一地区的资金实际上与给予它们优惠的“特权政策”无异；而与之形成鲜明对比的是，贫穷地区即使享有了中央的资金补给，也无法改变财政吃紧的面貌。基于此，我认为中央补偿为主地方补偿为辅的机制是合理而科学的，我们不能让中央负担所有省份的补偿资金，对于富裕省份的补偿资金应由它们自行负担。

（2）受害者的损害能得到充分满足的关键——稳定而充足的资金保障

野生动物保护是一项浩瀚的工程，所以要想此工程长期地开展下去，除了政府的支持外，还需要全社会的参与。具体地讲就是通过以下方式[10]来增加资金的获得渠道：

第一、从那些经营与野生动物有关的项目并从中受益的行业中，或者因其经营某个项目而给野生动物的生存环境造成影响和与野生动物侵农有直接或间接因果关系的行业中征收野生动物补偿费，这是我国环境法中的基本原则环境责任原则中的子原则“受益者负担原则”的体现。

第二、社会捐赠。这是环境法中公众参与原则的体现。

（3）创立监督机制

没有好的执行制度与监督机制，再好的法律文本也是死的，也不会对社会产生如立法者所愿的作用，因此为了使上文的补偿机制得到好的贯彻，我们必须通过下述方式构建与完善相应的监督机制[11]：

①通过建立专款专用制度，使补偿资金切实落到受害人的手中。

具体的做法是国家在设立野生动物侵农补偿专项基金后，应保证专款专用，不被剥扣或挪用，由野生动物保护部门负责统一管理和使用，并建立部门一把手负责制，对于擅自克扣或挪用该款项的，应给予严厉的处罚，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。

②通过将补偿透明公开，使受害者能熟悉自己的权利与获得补偿的流程

具体的做法是补偿的办法、标准要公开。对损失的调查、评估应当由两人以上有专门知识的人员进行，对拟补偿的数额及补偿数额的计算依据应详细汇报并经部门负责人审批签字，专款划拨。行政机关应当在当地报刊中予以定期刊载公布。

③建立三级监督制度，作为补偿机制最后的保障

所谓“三级监督制度”，即上级主管部门的监督、同级人民政府的监督（其中应有适当比例的农民代表）和审计部门的监督，重点是专款的专用情况。受侵害人也可行使复议、诉讼、申诉、控告等宪法和法律赋予的各项权利

2、地方立法改革

（1）扩大各省实行的野生动物造成人身财产损害补偿办法的适用范围

即不应只限于陆生动物，应扩大为对所有类型的野生动物都适用。

（2）关于与“设立赔偿标准”有关的问题

①不设立国家标准，设立地方标准的原因

由于各地间的实际情况有所不同，从国家角度制定标准就不可能照顾到所有地方的利益，因此国家不应当也没有必要制定统一的标准，而只需从整体上和大局上进行把握即可，而具体的赔偿标准各地应根据各自的经济发展状况及财政状况制定不同的补偿标准

②具体在创设地方补偿标准时的要求——补偿的数额应与损害时的当地市场价格相持平或略高于当地市场价格，并适当考虑国家财政的负担和预算。

原因：由于补偿须通过一定的程序实现，而完成这些程序需要花费一定的财力与物力（如：在请求政府给付赔偿金时所付的申请费用），因此受害者实际遭受的损失远远大于动物造成的损害，因而受害者多获一些补偿是合理的；但是由于动物致害事件的发生具有不确定性，而中央财政的拨款行为往往发生的时间较早且具有确定的不可变动性，因此中央给地方的拨款额就有小于当年实际发生的损失额的可能，这时我们就不应对国家财政的负担要求得过于苛刻，企图让国家承担所有发生的损失是不现实的，因而我们只能适当考虑国家财政的负担和预算。


【参考文献】


一、参考的书籍

1、韩德培主编：《环境保护法教程（第四版）》，法律出版社，2003年。

2、金瑞林主编：《环境法学》，北京大学出版社，2002年。

3、周珂著：《生态环境法论》，法律出版社，2001年。

4、汪劲著：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社，2000年。

5、曹明德著：《环境侵权法》，法律出版社，2000年。

6、李艳芳编著：《环境损害赔偿》，中国经济出版社，1997年。

7、王明远著：《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社，2001年。

8、肖剑鸣著：《比较环境法》，中国检察出版社，2001年。

9、法律出版社法规中心：《环境保护法律手册（第2版）》，法律出版社，2005年。

10、魏振瀛主编：《民法》，北京大学出版社，2000年。

11、何勤华主编：《美国法律发达史》，上海人民出版社，1998年。

12、何勤华主编：《英国法律发达史》，法律出版社，1999年。

13、何勤华主编：《德国法律发达史》，法律出版社，2000年。

14、何勤华主编：《法国法律发达史》，法律出版社，2001年。

  

二、参考的论文

1、马建章、高继宏、高中信：《世界野生动物管理现状》，中国科技论文在线，http://www.paper.edu.cn。

2、雷海平、吴凯、李希昆：《从野生动物侵农谈我国的行政补偿机制》，中国环境法网，http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=2200。

3、杜群：《可持续发展与中国环境基本法的创新》，中国环境法网，http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=383。

4、曹明德、龙钰：《关于修改我国〈环境保护法〉的若干思考》，中国环境法网，http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=1883。


[注释]

[1] 《中华人民共和国野生动物保护法》第2条规定：“在中华人民共和国境内从事野生动物的保护、驯养繁殖、开发利用活动，必须遵守本法。本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。本法各条款所提野生动物，均系指前款规定的受保护的野生动物。珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护，适用渔业法的规定。”

[2] 《中华人民共和国野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点保护野主动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”

[3]王礼嫱、金鉴明：《论自然保护区的建立和管理》，中国环境科学出版社，1994年，第148页。

[4]《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》第8条规定：“经县级以上人民政府林业行政主管部门确认，有本办法第二条规定情形之一的，按照以下标准给予一次性损害补偿：
    （一）造成身体伤害但未丧失劳动能力的，补偿金额最高为全省上年度农民人均纯收入的3倍；
    （二）造成部分丧失劳动能力的，补偿金额最高为全省上年度农民人均纯收入的10倍；
    （三）造成完全丧失劳动能力的，补偿金额最高为全省上年度农民人均纯收入的15倍；
    （四）造成死亡的，补偿金额（含丧葬补助费）为全省上年度农民人均纯收入的20倍；
    （五）损毁农作物或经济林木，个户总产量损失60%以上的，按受损产量折成实价的50%给予补偿；
    （六）伤害家畜的，对受伤家畜医疗费的补偿金额最高按此家畜价值的20%予以补偿；对死亡家畜的补偿金额按此家畜价值的50%予以补偿。”

[5] 《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》第14条规定“县、乡级人民政府应当采取积极措施，预防和控制重点保护野生动物造成的危害，保障群众人身财产安全。”

[6]注：这样的问题有很多，笔者试举一例：随着自然保护区动物数量的增多，动物走出自然保护区的可能性将增大，动物一旦走出保护区，就又会使动物致害的事情发生

[7]注：这里所讲的“利用野生动物的优先权”，包括合理猎捕、驯养、及其他形式开发利用的优先权。

[8] 这种体制的内涵是首先区分贫穷省份与富庶省份（如：西南、西北的一些省份可划为贫穷地区，而东南沿海的一些地区则可划为富庶地区）；然后再对这两类不同的省份采取以下不同的做法：贫穷省份的补偿资金一律由中央负担，而富庶省份的补偿资金仍由当地政府自行负担。

[9]《中华人民共和国野生动物保护法》第3条规定：“野生动物资源属于国家所有。国家保护依法开发利用野生动物资源的单位和个人的合法权益。”

[10] 注：这里所谈的“方式”，笔者主要是借鉴了雷海平、吴凯、李希昆在其论文《从野生动物侵农谈我国的行政补偿机制》（载于：中国环境法网，http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=2200）中建议的做法。

[11]注：这里所谈的“监督机制”，笔者主要是借鉴了雷海平、吴凯、李希昆在其论文《从野生动物侵农谈我国的行政补偿机制》（载于：中国环境法网，http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=2200）中建议的做法。