[摘　要]日本的大气污染防治法律制度以达标排放作为基础和核心要求而确立,实行事前申报审查和排放申报审查的申报审查制度、总量控制制度与区域控制制度等。

    [关键词]大气　污染防治　立法　　

1　概　　述

   日本1962年制定《煤烟控制法》,但由于控制对象和范围有限,未能发挥作用。1968年制定《大气污染防治法》,1970年对该法进行大规模修改,以后又多次修改,1990年进行的修改中扩充了环境影响评价和大气污染物排放总量控制的内容。为控制机动车污染,1992年制定《指定区域机动车排放氮氧化物总量控制特别措施法》。此外,在《电气事业法》、《煤气事业法》、《道路交通法》和《道路运输车辆法》等法律中亦有相关的大气污染防治的内容。
日本的环境立法,从发展过程和倾向上看,在20世纪后30年里呈现出阶段化特征。在70年代,环境立法以建立环境立法体系和强化执法力度为特点。80年代则以立法的修改为重点以适应国内新的环境问题或提升环境保护要求,在大气污染防治立法中表现出对区域防治和集中供热(如住宅区集中供暖燃烧重油的污染问题)以及汽车尾气防治的重视。90年代,日本加强了“环境外交”,环境立法以面向全球环境问题为特点,其标志是1993年为响应联合国环境与发展大会及其《里约宣言》的要求制定的《环境基本法》,在大气污染防治方面突出对气候变化的法律对策和臭氧层保护,还重视由垃圾和危险废物焚烧所引起的二恶英问题(即所谓的环境荷尔蒙问题)。
   日本大气污染防治立法中规定的受控大气污染物,在70年代前主要有二氧化硫和粉尘。70年代以后逐步增加为二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物、悬浮物、光化学氧化物以及含镉、铝、氯气、氟、氯化氢、氯化硅等有害物质的气体污染物,并制定了这些污染物的排放标准。90年代,又增加了氯氟烃等耗损臭氧层物质和二氧化碳等温室气体。日本的排放标准中包括了排放总量和排放浓度的限制指标。法律所要求的“达标排放”,包括排放总量和排放浓度均不超标。为保证区域大气环境质量和控制地方特征性污染物,《大气污染防治法》规定,地方可以制定严于国家排放标准的地方排放标准。日本的大气污染防治法律制度是以达标排放作为基础和核心要求而确立的。

2　申报审查制度(许可制)

   日本《大气污染防治法》中未明确规定实行大气污染物排放许可证制度,但设立了包括申报和审查程序及内容的许可制度。申报审查制度分为事前申报审查和排放申报审查两种。但不少地方的大气污染防治条例则明确规定实行许可证制。
第一,事前申报审查(事前许可)。《大气污染防治法》规定,新建、改建可能排放大气污染物设施的企业事业(“设置公害发生设施者”),在建设前必须向环境保护部门进行“设置申报”,其内容为有关设施的型号、构造、使用方法以及可能排放的大气污染物种类、数量、浓度、污染物处理方法等。环境保护部门受理申报后必须在60日内对申报内容进行审查,必要时可进行现场调查,作出批准、改善或否决的决定。审查标准是审查新建设施可能排放的大气污染物的数量或浓度是否符合排放标准,对不符合排放标准的环境保护部门可以命令申报者变更或废止设施的构造、使用方法或污染物处理方法;未经审查批准,不得建设设施;对不申报的,处以3个月以下惩役或5万元以下罚金。
    第二,排放申报审查(排污许可)。《大气污染防治法》规定,排放大气污染物的企业事业,必须对污染物的数量和浓度进行监测,并向环境保护部门进行申报,其内容包括排放数量和浓度、监测方法、时间、监测记录(格式与存档期限)、污染物处理设施及方法等。对不申报或申报时弄虚作假的,要予以处罚。环境保护部门必须对申报内容进行审查,必要时可进行现场检查,其审查标准依然是审查申报者是否超过排放标准。如认定申报者超标,环境保护部门在给予处罚的同时,可以命令排放者限期改善(如令其改造设施、改善设施使用方法、改善污染物处理方法等),或者命令停止使用该设施(包括临时停用)。
    申报审查制度与许可证制度的重要区别在于:一、许可证制度更具综合性控制;二、许可证制度利于强化监督管理,如对违法者可吊销或中止许可证。日本环境法学者认为两种制度的差异只不过是形式上的,申报审查制度如能运用于事前审查或可灵活变更要求,则在某种程度上近似许可证制度。但由于申报审查制度在法律形式要件方面具有柔性和弹性,不如许可证制度具有刚性和完备性,故两种制度在法律效力上有着明显不同,许可证制度能更为严厉且更能有效地进行常规监督。

    3　总量控制制度与区域控制制度

    在70年代以前,日本对大气污染物排放控制只实行浓度控制,具体的强制性法律要求是使排放口高度化,鼓励修建高烟囱,提升排放口高度以利于扩散排放物,并按烟囱高度确定排放浓度,即所谓“Ｋ”值控制。1970年修改《大气污染防治法》时,引入了排放总量控制,当时受控污染物仅为二氧化硫。1981年,又将氮氧化物作为总量控制的受控污染物。1992年,再将机动车排放的氮氧化物列入总量控制范围。
    总量控制分为排放口总量控制和区域总量控制。依据日本国家和部分地方的大气污染防治法律和地方条例的内容,简而言之两者的区别包括:排放口总量控制是以最高允许排放总量和浓度为基础,以不超标为要求,即“冻结”,区域总量控制是以排放总量的最低削减量为基础,以削减达标为要求;排放口总量控制在全国实行,不受所在区域限制,区域总量控制是在排放口总量控制基础上的更严格的总量控制,控制要求主要是确定排放总量、确定总量削减计划(包括总量限制指标和削减措施、期限等)、向各排放者分配排放总量和削减总量额度。
日本《大气污染防治法》中规定了划定大气污染严重区域制度(“公害发生设施密集区域”),对该区域实行比一般排放标准更严格的“特别排放标准”。至1990年,日本已在全国划定了24个二氧化硫总量控制区、3个氮氧化物总量控制区,并在一部分区域实行更为严格的粉尘和其他有害气体排放标准(可称为粉尘控制区等)。
    在实施区域总量控制时,控制区域开发行为对区域环境的破坏日本的做法是实行区域开发计划决策机制和必经程序,规定在决定开发计划前必须经过四个程序:一、进行环境影响的事前调查和预测;二、公开发表调查、预测结果;三、公开征求和听取计划所涉及的相关人的意见;四、在征求和听取意见的基础上重新考虑开发计划。为有效实施环境影响事前评价制度和“公开性”原则、保障公众参与、保证公众意见和意志能反映到污染控制对策中和落实到环境监督管理中,日本的立法中规定了居民有要求环境保护部门对污染源进行调查并公布调查结果的权利,有要求政府对可能造成环境破坏的开发计划和建设项目以及污染源实行限制的权利,有要求设立由居民代表组成的公害监督委员会的权利。

4　排放限制措施

    日本《大气污染防治法》除排放总量和浓度限制外,还规定了其他排放限制措施。
4 1　设施限制设施限制
    包括生产技术、设施和污染物处理设施的建设和使用限制等生产过程限制。90年代以后,又从项目控制和设备控制扩展至工艺、原料、燃料和产品限制,如1993年的《环境基本法》中规定了对产品、技术、工艺要进行环境影响评价,表现出从商品开发阶段就开始实行污染控制,以降低环境的污染负荷。这一规定在大气污染防治领域亦适用。在管制措施中,强化了责令停止污染行为等行政强制措施,并在公害诉讼中运用法院直接下达禁限令的方式,如责令改善或改进生产经营设施、变更生产经营方法、缩短生产经营时间、禁止全部或部分生产经营活动等。
4 2　燃料限制燃料限制
    包括对燃料种类、使用方式、品质标准、某种燃料的使用时间、使用区域(如在冬季对城市取暖使用含硫燃料实行限制)的限制措施。除限制外,还采取了责令主动采取污染防治措施的行政强制措施,如责令设置污染物防治设施(集尘设施、脱硫设施等),规定必须遵守的污染物产生设施的技术、设备和构造要求与标准,责令安装大气污染物排放监测设施,责令采取屏蔽措施,强制使用优质燃料等。
4 3　选址限制选址限制
    包括建筑限制、行业限制等,如禁止在学校、医院周围设置污染源。90年代以后,这种选址限制又从局限于以相邻关系为基础的最小限度的选址限制发展为广域的土地利用限制,可以基于建设物的构造、设备、占地及周围密度、空地地区、居住、商业、工业以及其他居民的行业状态等情况,采取区域限制。
4 4　供水限制
    日本法律对于拒不履行污染防治义务或不服从强制命令、不采取污染防治措施或继续进行违法、违章活动的企业,原来较多规定是采取包括法院禁制令和刑罚手段在内的司法强制措施,强制其履行义务或停止污染,但由于司法程序相当繁琐、复杂又耗时费力,难以及时控制污染,特别是在紧急情况下可能会使应急措施难起作用。对于追究刑事责任来说,又需依赖检察机关的积极合作,而通常却难以得到满意的合作。为了及时、有效控制污染,有些地方大气污染防治条例规定,对能实现停止的企业违法、违章污染行为,环境保护部门可以要求供水部门或供水单位停止对违法违章企业供给工业用水,但不能停止供给生活用水和消防等安全用水。供水部门或供水单位必须执行停水的行政命令。
4 5　对“非点源”污染的限制
    “非点源”污染主要指在居民集中区居民冬季取暖使用重油时排放大气污染物造成的污染。对这种众多分散的小规模的污染源,《大气污染防治法》规定的限制措施是:一、以燃料限制为核心,限制燃料的种类、燃料标准、燃料使用期限、使用区域等;二、规定使用优质燃料;三、限制取暖设备的使用次数;四、要求进行脱硫;五、推进集中供热、区域供暖、集中除尘。

5　公害防止协议制度

    由于污染的普遍性、多样性、复杂性,又由于新的污染物、污染类型和新的污染防治技术不断出现,只依靠传统的行政强制来对付新污染已相当困难。为有效管制污染,必须开发多样的有实效的措施和手段。公害防止协议即是这种措施之一。日本《大气污染防治法》规定,地方政府可以与污染产生者签订公害协议,确定防治污染的措施和发生污染事故时的应急对策,可以规定比国家排放控制要求和排放标准更严格的排放控制要求和排放标准。据此,有些地方条例规定,公害防止协议可以规定比国家和地方排放控制要求和排放标准更严格的排放控制要求和排放标准,规定污染产生者必须采用最新的污染防治技术,规定地方政府对企业事业防治污染活动进行资助,规定企业事业对污染的区域防治承担义务等。协议的形式包括协定、协议书、合同、备忘录、意向书等。公害防止协议是基于控制区域污染、防止新污染、依靠地方的智慧和调动地方积极性而产生的新的行政控制手段,是为保护环境和每个居民的环境权而对企业的经济自由施加限制,具有调整区域居民环境权与企业经济自由相互关系的规范性质和作用。尽管这种协议的法律性质和法律效力尚不明确且颇有争议,在具体运用上特别是内容、缔结程序和公开、公众参与的规范性方面尚有未解决的问题,但事实上却广泛采用,其与法律和地方条例并列成为第三种防治污染的强有力的行政控制手段〔1〕。90年代后,公害防止协议适用范围也有扩充,从原来只限地方政府与企业事业签订协议扩延到鼓励和允许居民或居民集体同企业事业签订协议,这使得公害防止协议的性质由单纯的行政合同发展到具有多样性质的特殊的法律性环境契约,即保护居民环境权的特殊的环境公益契约,而并非传统意义上的一般契约,从原来只是针对污染防治扩大到适用于环境恢复整治,从限于污染控制发展到作为土地开发利用协议、土地买卖合同的条件等。

6　机动车污染防治的法律措施

    日本《大气污染防治法》只对机动车污染防治作出一般性原则规定,而具体的控制立法及实施交由地方负责。1992年,通过制定《指定区域机动车排放氮氧化物总量控制特别措施法》,将总量控制制度扩展适用于机动车污染防治。此外,在机动车污染防治方面,《道路运输车辆法》和《道路交通法》,同《大气污染防治法》并行发挥作用。简单归纳起来,日本机动车污染防治的法律制度和措施以构造限制、燃料限制和运行限制为核心内容,主要有:
    第一,划定特别控制区。对区域内机动车的氮氧化物排放总量实行控制,实行区域总量削减。这是直接控制手段。
    第二,机动车构造限制。这是间接控制手段。环境厅规定机动车尾气有害气体数量和浓度排放标准,运输省根据《道路车辆运输法》和《大气污染防治法》规定汽车构造的环境安全技术标准。对不符合排放标准和环境安全技术标准的机动车辆,禁止投入运行。对不符合标准的在用机动车,责令修理。对使用、运行不符合标准的机动车,以“装备不良车辆”禁止行驶,并对驾驶者予以处罚。
    第三,机动车必须安装尾气净化装置。
    第四,对机动车使用的燃料实行限制。
    第五,对机动车交通量大、交通阻塞严重或机动车尾气污染严重的区域、路段,地方政府可  以  采取划定或规定限制或禁止机动车通行区域、路段、时间、速度和其他污染防治措施,可以要求驾驶者协助自觉停止驾驶车辆。
    第六,机动车服务的限制。如有些地方大气污染防治条例规定,禁止未安装汽车尾气净化装置的汽车在公营停车场停车。

参考文献
1　原田省彦.环境法.北京:法律出版社,1999.113～123

来源：中国私法网