[摘要]现代法治发达国家处置环境突发性公共事件的经验表明，国家预防和处理环境突发性公共事件的实效与环境应急机制的法制化及其科学化程度密切相关。此次“松花江水污染”事件暴露出我国的环境应急机制诸多弊端：其整体缺乏法律依据；其部分组成要素的运作也缺乏科学性，如预警监测不准确，应急信息通报不及时、不充分甚至存在隐瞒的情况，应急储备不充足，应急评估的失灵以及民间组织的参与不足等。这些弊端应当引起人们的高度重视。

[关键词]“松花江水污染”;应急机制;弊端;法律地位;环境　

现代法治发达国家处置环境突发性公共事件的经验表明，国家预防和处理环境突发性公共事件的实效与环境应急机制的法制化及其科学化程度密切相关。所谓环境应急机制，就是指公共组织(尤指政府) 应对环境突发性公共事件的工作机理和构造。[1]具体而言，它是由监测预警、应急信息报告、应急决策和协调、分级负责与响应、公众沟通与动员、应急资源配置与征用、对相关组织和个人的奖励与惩罚等要素所组成。从我国政府此次处置“松花江水污染”事件的情况来看，我国的环境应急机制并不像某些政府官员所标榜的那样完美，[2]无论是应急机制的整体方面，还是其内部的构成要素，都暴露出了诸多弊端，这应当引起人们的高度警觉。

    一、整体的环境应急机制缺乏法律依据

虽然，环境突发性公共危机事件属于非常规决策和非程序性问题，政府具有许多即时性和便利性的权力，但是现代民主和法治国家的一个基本要求是，国家应当以法律的形式[3]来规范整个环境应急机制，特别是当政府在行使涉及到应急资源的配置和征用，对有关组织或个人的奖惩等的强制性权力时,更应当有行为法上的依据。这是因为“在许多可以想象得到的情况下,如果政府被授权可以采取特别行动,而不被迫去行使违法的权力,政府就可以更有效地抵抗内部或外部的攻击,许多生命可以保存并减少损失。预料得到的合法性,因为可以得到更多民众的支持,也可能增加政府紧急处置的效力。” [4]世界上紧急状态法治比较发达的国家，如英、美、法等都是通过统一的《紧急状态法》来规范政府的应急性权力。[5]

然而,在此次处理污染事件过程中,我们发现,不论是吉林市政府、黑龙江省政府、哈尔滨市政府,还是国家环保总局,它们启动环境应急机制的依据并不是国家的法律或法规,而是环境保护的专项应急预案。[6]那么,我国政府为什么要拟定应急预案? 什么是应急预案? 它的法律效力如何? 欲解开这些疑团,我们首先还得从我国应急法制的现状说起。目前,我国尚未出台统一的《突发性公共事件与紧急状态处置法》, [7]并且,调整包括环境领域在内的各类突发性公共事件的法律和法规也存在不同程度的缺陷。[8]但是,突发性公共事件的频繁发生又迫使政府必须采取各类应急措施加以有效应对。于是,在没有明确的法律依据,而现实又需要政府积极行动的两难背景下,我国政府拟定了国家突发性公共事件应急预案体系,主要包括四类,即国家突发性公共事件总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案和省级总体应急预案。从学理上分析,应急预案是各类行政机关应对各种突发性公共事件的一种总体的规划,是明确各个级别的行政机关及其相关部门、行政机关与其他国家机关和民间组织在处置突发性公共事件过程中的职权与职责、权利和义务的工作方案。[9]从应急预案的制定和起草的依据和程序来看,它们是在依据宪法及有关法律、行政法规的前提下,由相应的行政机关自身起草和制定的,且下级行政机关的应急预案需要经上经行政机关的批准。[10]

行文至此,我们似乎可以推断出:应急预案的法律效力不会高于行政法规或行政规章。但是,问题并非就此解决。基于国家突发性公共事件应急预案种类繁多,某些在内容上还有待进一步修改,统一的《突发性公共事件与紧急状态处置法》尚未颁布等原因,致使所有国家应急预案还处于保密状态。[11]然而,行政机关内部尚未公开的规范性文件是不能约束公民、法人或其他组织的。因此,上述的推断结论并不成立。那么,应急预案的法律效力到底如何呢? 笔者以为,它们的法律效力只能是处于不确定的状态。既然国家环保总局、黑龙江省政府、哈尔滨市政府对突发性环境应急预案的法律效力尚未确定,那么依据这些预案所启动的环境应急机制的法律依据当然也就是模糊不清的。或许有些人会认为,只要环境应急机制能够有效应对污染事件,缺乏法律依据也是无所谓的。然而,这正如美国大法官白兰迪斯(Brandeis) 在欧姆斯德诉美利坚合众国(Olmstead v. United States) 案中所指的:“公开 、安全和自由同时要求政府官员与普通民众服从于同样的行为规则 ……我们的政府是一个强大的、无所不在的教师。通过自身的行为,它将教导全体人民善良的或邪恶的。犯罪具有传染性。如果政府成为违反法律者,这就会滋养人民轻视法律 ……产生专制”。[12]的确,如果在某些情况下政府可以偏离法治原则,那么在其他场合它们难道不会实施同样的行为? 而一旦法治不再为人们视为是绝对的和不可动摇的原则,进一步破坏法治的情况就会发生,整个社会也会滋长“无法”的态度。

二、环境应急机制的部分组成要素的运作缺乏科学性

(一) 预警监测不准确

预警监测是整个环境突发性事件处置的首要环节,其目的是为了有效地预防和避免环境突发性事件的发生或发展。环境突发性事件的发生前以及升级后不同阶段的预防比单纯解决事件本身显得更为重要。因为,如果能够在环境突发性事件没有发生之前,或者处于较低程度的发展状态时,就及时将产生的根源消除,不仅能够保障有序的社会关系,也可以节约大量的人力和物力。国外有学者就认为,政府管理的目的是使用少量的资金预防,而不是花大量的资金治疗。[13]然而,我国政府在处理此次污染事件时,早期的预警监测机制存在严重错误,从而错过了防治的最佳时机。2005 年11 月15 日,也就是中国石油吉林石化公司(以下简称吉林石化) 爆炸后的第三天,《哈尔滨日报》上就刊登一篇题为《吉林石化大火扑灭未造成松花江水质污染》的文章。文章指出,经吉林市环保部门连续监察,整个爆炸现场及周边空气质量合格,松花江水体也未发生变化,水质未受影响。[14]也就是说,松花江的水质经过作为环境保护责任主体的吉林市环保部门的连续监察没有受到影响。然而,这一结论在11 月 23 日就被国家环境保护总局(以下简称环保总局) 推翻了。环保总局将此次污染事件定性为“重大环境污染事件”。[15]就在同一天,黑龙江省环境保护科学研究院经过鉴定得出了松花江水受到污染的直接原因是消防人员用水冲洗爆炸现场时,制造苯原料的硝基苯与其他有机物一起被冲刷出来,并被当成污水排放,流入松花江。[16]从媒体关于松花江水污染的预警监测的简要报道中,我们就不难得出这样一个结论,吉林市环境保护部门对此次污染事件的早期预警监测严重失职。也许我们会感叹,当2005 年 11 月 13 日吉林石化爆炸时,如果我们的环境保护应急专业人员能够对爆炸现场的污染物进行检测,并阻止污染物流入松花江,那么就能够在源头上消除此次污染事件!

(二) 应急信息通报不及时 、不充分甚至存在隐瞒的情况

应急信息是影响突发性事件防治成效的关键性因素,这是因为政府在突发性事件情景下的决策是以客观、真实、及时和充分的应急信息为前提的。如果应急信息不充分和不真实,那么政府选择的行动方案将无从谈起,就会浪费许多资源和时间。同时,应急信息的充分和真实也是公众实现知情权,进行自我救助的基础。大凡应急信息制度比较完善的国家,都有规范和有效地应急信息通报制度,包括通报的种类、范围、时限、方式、途径,特别是建立与新闻单位进行良性合作的机制,并严格规定隐瞒、截留、删改、夸大、臆测、缓报、谎报人员的法律责任。但是,在处理此次污染事件中,我国政府早期的应急信息通报速度不仅迟缓,重要信息的通报量明显不足,而且还存在隐瞒的情况,给相关政府部门的决策造成偏差,也侵害了公众的知情权,并在一定程度上造成了社会的混乱。松花江水体在2005 年 11 月 13 日就被污染了,处于下游的哈尔滨市政府在11月 21 日上午9 时才接到报告。而国家环保总局却是在哈尔滨宣布停水时才记录松花江污染情况的。[17]随着污染带步步紧逼,哈尔滨市停水已经不可避免,但该市的政府因为担心宣布停水的真相会引起市民的“恐慌”,就在11 月 21 日上午发布的第一份停水公告中称“因管网设施检修,停水4 天”。可是,哈尔滨市民不相信这一公告,却相信了哈尔滨停水的原因是将要发生的地震引起的,于是不少市民纷纷外逃,哈尔滨市内的交通秩序一度出现混乱状态。当天晚上,哈尔滨市政府不得不发布第二份停水公报,称“据环保部门监测,近期有可能受到上游来水的污染,市人民政府决定市区供水管网临时停止供水。” [18]一天之内,两份内容不同的停水公告让许多哈尔滨市民深感困惑。抢购矿泉水之风越演越烈,不少市民还急忙采购食物储藏,甚至带着帐篷到户外过夜。11 月23 日下午,黑龙江省政府召开新闻发布会分别就哈尔滨停水事件及松花江水域污染情况向与会的全国50 余家媒体进行了通报,同时对地震事件进行辟谣。但对于哈尔滨市民来说,这些消息都已经晚了。11 月24 日,哈尔滨市市长在接受媒体采访时也表示出遗憾,“11·13”吉石化双苯厂爆炸事故发生后,公开的消息报道中并没有松花江水已受到污染的消息,这就给下游城市造成了被动。[19]在12 月 1 日的环保总局电视电话会议上,国家环保总局副局长王玉庆一番评论,点破了此次污染事件由于应急信息的通报不及时所造成的严重后果。“11 月14 日至17日,在松花江污染事故发生后的若干天里,国家环保总局没有接到吉林省环保部门任何关于这起重特大环境污染事故的信息,导致错过了将此次污染事故控制在萌芽状态的机会。” [20]

(三) 应急储备不充足

应急储备主要包括应对突发性公共事件所需要的人力资源和物质资源,如具备专业知识的应急救援队伍、各类应急物资(水、电、石油、煤、天然气等) 、应急设施(防灾抢险装备、检测仪器等) 和专项应急资金。在处置各类突发性公共事件中,应急储备是否充足,能够影响应急处置的进程和效果。由于突发性公共事件的发生和发展具有许多不确定因素,因此所需要的人力资源和物质资源总量也具有不确定性,但是对于应急储备制度健全的国家而言,往往在平时就注重应急资源的储备,并以法律的形式加以保障。然而,在处理此次污染事件中,我国政府的应急储备并不充分,从而降低了处置实效。这主要体现为:第一,能够除去苯类等有害物质的活性炭纤维毡等过滤器材严重不足。当污染带在11 月 22 日到达哈尔滨市时,该市的环境保护部门制定了具体净化方案,共需要1400 吨活性炭,可该市总共只有700 吨活性炭,缺口700 吨,而缺口在25日晚才填补上。[21]第二,哈尔滨饮用水资源储备明显不足。当哈尔滨政府在11 月 21 日宣布该市将停水4 天的公告后,哈尔滨市人们就出现了抢购饮用水的风潮,同时商贩哄抬物价,平时12 元一箱的矿泉水,已涨到了20 元。但此时,哈尔滨市内具有生产矿泉水能力的企业全部满负荷运转。[22]到了11 月 24 日,也就是该市停水的第二天,该市部分地区供暖用水出现紧张局面。该市政府除了向其他省份求援外,还不得不投入巨资打井取水。[23]第三,各类应急机构和人员处于超负荷运转状态。虽然黑龙江省的环境应急预案详细规定了指挥体系和力量配置,但由于此次污染带移动时间和流经区域的延长,因而对水环境和大气环境进行监测所需要的技术设备和人员力量就大幅度提高,各类应急机构和人员只能处于长时间工作状态。这正如哈尔滨市环境监测中心站一位工作人员所说的:“虽然,政府紧急购买的监测设备、车辆已经到位,但工作人员和设备一直都是24 小时的超负荷运转。” [24]

(四) 应急评估失灵

应急评估是对突发公共事件的严重性、紧迫性和未来的发展趋势所作的衡量和评价。所谓严重性是指对突发性公共事件会造成哪些破坏性的影响进行评价。紧迫性是指突发性公共事件处置过程中,哪些事宜应当立即解决。发展趋势是对突发性公共事件的潜在的威胁和发展可能进行估计。科学的应急评估机制,能够保证人们在处理突发性公共事件中区分轻重缓急,做到从实际出发,突出重点、统筹兼顾、合理决策。然而,在处理此次污染事件中,我国政府的早期应急评估机制却失灵了。吉林石化在11 月 13 日爆炸,那么,到底有多少污染物被排放进松花江,吉林市环境保护部门没有立即进行评估。直到11 月 24 日,在国务院新闻办举行新闻发布会上,在回答中外记者关于“有多少苯类污染物进入松花江水体”的提问时,国家环保总局的官员才说,根据专家的测算,有100 吨左右污染物,但这只是个估算的数据。[25]让人感到更加悲哀的是,吉林省环保局在11 月 22 日所作的一项评估报告中竟指出,截至11 月 22 日,吉林省境内第二松花江干流所有监测断面苯类污染物全部低于国家《地表水环境质量标准》限值。显然,这一评估报告无非是在玩弄文字游戏,因为污染团在22 日就已经离开吉林,吉林省监测断面这个时候的指标当然不会超标,但并不意味着污染团的已经消失不会对哈尔滨市人们造成影响。事实上,吉林省环保局的这项评估干扰了下游人们的判断。应急评估机制的不及时和不准确所产生的直接后果是,包括环境保护主管部门在内的行政执法人员对此次污染事件的严重性和紧迫性不会有清醒地认识,所采取的措施不能符合实际的需要。在中共中央办公厅、国务院办公厅于12 月 2 日发布的一份通报中也体现出来了。该通报称,松花江重大水污染事件发生后,国家环保总局作为国家环境保护主管部门,对事件重视不够,对可能产生的严重后果估计不足,对这起事件造成的损失负有责任。[26]

(五) 民间组织参与不足

突发性公共事件对国家和人民群众的利益构成最直接的威胁,政府作为公共物品的提供者和公共事务的管理者,必然要承担起对突发性公共事件的管理职责。同时,政府在资源禀赋 、人员结构 、组织体制等方面具有优势,这就使其在整个突发性公共事件的应对过程中起主导作用。但是,这绝不能成为忽视各类民间组织参与突发性公共事件应对的理由。民间组织由于具有公益性和与民间社会结合紧密等特点,通过人员派遣、物资援助、募集奖金、心理援助和提供信息等手段,不仅在突发性公共事件发生后的灾害救助、事故调查阶段,而且在前期的预警、监控阶段都能够发挥重大作用。然而 ,在此次污染事件处理过程中,我国的民间组织却失语了。无论是对松花江水质进行监测,还是对污染事件的影响进行评估;无论是为哈尔滨市民提供紧急援助,还是为受害者提供法律援助、代理损害赔偿诉讼;无论是参与污染事件的调查,还是参与对相关人员的责任追究,民间组织几乎没有自己的声音或行动,我们所能看到的多是有关政府的报道。难道是因为此次突发性事件非常特殊,我国的民间组织没有参与的空间? 这一理由显然不能成立。其实,我国的各类环境保护协会、法律援助社团、各类基金会等都有非常大的参与空间。比如,他们既可以自己成立“松花江重大水污染事件生态环境影响评估”机构,对此次污染事件造成生态环境的影响进行相对独立的评估,或者参与到政府组成的评估小组中去,从而能够让人们获得更多的信息,使评估结论更具有真实性。又如,他们也可以加入到由政府组织的污染事件调查小组,对事故的原因提出自己的观点,从而增强人们对调查结论的可信度。再如,他们还可以对松花江吉林段或哈尔滨段的水质进行后续监测,为在此次污染事件中财产受到损失的企业、市民等提供法律援助,等等。

作者单位:中南财经政法大学法学院

[1] 界定环境应急机制的关键是如何明确“机制”一词的意思。根据《现代汉语词典》的解释,机制是指机器的构造和工作原理。参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》,商务印书馆1985 年版,第522 页。

[2] 参见胡其峰:《我国环境突发事件应急机制作用巨大》,《光明日报》2005 年11 月25 日。

[3] 狭义的法律,指由最高国家立法机关制定和通过的法律。

[4] 参见[美]罗杰·伯格、马丁·明斯克:《西德1968 年紧急条款的立法》,《哈佛法律评论》第82 期,第1704～1737 页,1969年6 月。

[5] 如法国在1955 年颁布了《紧急状态法》、美国在1976 年制定了《全国紧急状态法》、土耳其在1983 年颁布了《紧急状态法》、加拿大在1985 年制定了《紧急状态法》、俄罗斯在2001 年出台了《联邦紧急状态法》、英国在2004 年制定了《紧急状态法案》。参见拙文:《两大法系国家紧急权体制之演进》,《法学家》2004 年第6 期。

[6] 参见邹大鹏:《佳木斯启动应急预案确保生产生活用水》,http :/ / news. xinhuanet. com ,2005 年 11 月 24 日访问。国家环保总局:《环保总局就松花江污染举行新闻发布会(实录) 》,http :/ / news. sina. com. cn/ c/ ,2005 年 11 月 24 日访问。

[7] 虽然从全国人大公布的近五年立法规则中来看,排在第一位的是修改《宪法》(包括紧急权力入宪,这项工作已经完成) ,第二位的就是要制定统一的紧急状态法,但正式法律的通过和实施仍需要较长时日。

[8] 参见常纪文:《我国突发环境保护事件应急立法存在的问题及其对策 》,http :/ / www. riel. whu. edu. cn/ show. asp ? ID =1197。

[9] 参见于安:《制定紧急状态法的若干问题》,《法学杂志》2004 年第5 期。

[10] 参见国家应急管理办公室:《国家突发公共事件应急预案体系》,http :/ / www. gov. cn/ yjgl/ 2005 - 08/ 31/ 。

[11] 笔者专门查阅了中央政府门户网,发现国家应急预案体系处于待发布状态。为进一步求证,笔者与国家环保总局的工作人员进行了联系,他们的答复是,即使是国家环保总局的工作人员也只有经过该局保密机关的批准才可以复印应急预案。

[12] See Olmstead v. United States , 277 U. S. 438 ,485 (1928) .

[13] 美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府 ———企业精神如何改革着公营部门》,周敦仁等译,上海译文出版社1996年版,第205 页。

[14] 参见刘治宇:《吉林石化大火扑灭 未造成松花江水质污染》,《哈尔滨日报》2005 年11 月15 日。

[15] 参见张力军:《国家环保总局:吉化爆炸后苯类污染物致水质污染环保总局》,http :/ / biz. 163. com ,2005 年 11 月 23 日访问。

[16] 参见吕剑波:《冲洗爆炸现场时苯类物质流入江中》,《新民晚报》2005 年11 月24 日。

[17] 参见程凯:《解振华辞职前后 松花江污染引发问责第一波》,《中华工商时报》2005 年12 月5 日。

[18] 参见亓树新:《哈尔滨两份内容不一的停水公告出台内情》,《中国青年报》2005 年11 月24 日。

[19] 于津涛等:《松花江污染危机检讨:应清理以前经济建设问题》,《 望东方周刊》2005 年11 月28 日。

[20] 杨磊:《环保总局突兀的人事变动 局长解振华黯然去职》,《21 世纪经济报道》2005 年11 月25 日。

[21] 参见高增双:《1000 余吨活性炭25 日晚将运抵哈尔滨》,http :/ / news. xinhuanet. com ,2005 年 11 月 24 日访问。

[22] 参见高淑华:《哈尔滨市政府应对水危机的经验和教训给人启示》,http :/ / www. gov. cn , 2005 年 11 月 28 日访问。

[23] 参见吴兆飞:《哈尔滨部分地区供暖用水出现紧张 政府打井应急》,http :/ / chinanews. com , 2005 年 11 月 24 日访问。

[24] 参见高淑华等:《哈尔滨400 万人断水114 小时 应急处置全程回放》,《经济参考报》2005 年11 月28 日。

[25] 参见王京:《据专家测算约100 吨左右苯类污染物进入松花江》,http :/ / www. sina. com. cn , 2005 年 11 月 24 日访问。

[26] 参见杨磊:《环保总局突兀的人事变动 局长解振华黯然去职》,《21 世纪经济报道》2005 年11 月25 日。

文章来源：《法学》2006年第一期