“污染有着悠久的历史。制造废弃物是每一人类社会的显著特征。”[1]到了20世纪后期,污染已增加到前所未有的规模———影响到各工业区、海洋、整个大陆甚至全球的运行机制[1]。2004年12月29日修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《04固废法》)已于2005年4月1日施行。该法与1995年《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》相比,扩大了固体废物的范围,完善了相关的法律责任,确立了一些新的原则和制度。《04固废法》的施行,将极大地促进我国对固体废物的处理处置,保障人体健康,维护生态安全。但该法在对固体废物的范畴、电子垃圾和危险废物的处理处置、起诉人资格的扩大及相关法律责任等方面还有待进一步完善。
一 《04固废法》的新特点
(一)扩大了固体废物的调整范围
目前,我国农村地区固体废物污染日益严重。长沙黄花国际机场位于农村地区,每到秋季,便经常有农民在机场周围的农田里焚烧秸秆,产生的浓烟经常导致飞机在半空盘旋而无法降落。对此,机场工作人员只能请求农民不要焚烧以免延误航班,但这种劝说丝毫没有影响农民焚烧秸秆的积极性。针对这种情况,《04固废法》第二十条规定:“从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置过程中产生的畜禽粪便,防止污染环境。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。”这一规定将农业固体废物纳入了《04固废法》的调整范围,对种植、养殖产生的固体废物提出了合理利用,预防污染的要求,使农业固体废物处理处置有法可依,可以更好地保护环境,促进社会秩序的良好运行。
(二)完善了相关法律责任
1.增加了监督管理部门的法律责任
《04固废法》的法律责任部分第六十七条规定:“县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监理部门违反本法规定,有下列行为之一的,由本级人民政府或者上级有关行政主管部门责令改正,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(1)不依法做出行政许可或者办理批准文件的;(2)发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的;(3)有不依法履行监督管理职责的其他行为的。”这一规定对环保行政主管部门和相关的监管部门的工作提出了要求,促进这些部门依法行政,提高行政工作的效率,从法律上制约了相关部门应为而不作为现象的产生,能更好地树立政府形象,促进政府积极地监督环境。
2.扩大了法律责任的范围,加重了处罚的力度
纵观整部法律,该法法律责任部分比1995年《固废法》在法律责任方面加大了处罚力度,扩大了处罚范围。《04固废法》第六十八条、第七十五条、第七十七条、第八十二条的规定中,罚款的额度均有不同程度的增加,此外还增加了一些相关的法律责任条款,这样让某些宁愿缴纳罚款而不愿治理的违法者增加了违法成本,从而能积极地治理固体废物污染,有利于环境保护。
3.增加了承担法律责任的种类
《04固废法》第八十五条规定:“造成固体废物污染环境的,应当排除危害,依法赔偿损失,并采取措施恢复环境原状。”该条规定明确了造成固体废物污染环境者应承担的民事责任有三种形式:排除危害、赔偿损失、恢复原状。环境保护的目的在于创造一个良好的生活环境和生态环境,在以往的环境保护法律法规中,对违法者污染环境时所进行的处罚往往是一罚了之,并不要求其恢复原状。此次《04固废法》的修订,要求环境污染者在排除危害、赔偿损失的同时,并要求恢复环境原状,对环境原状的恢复是污染治理的初衷所在,这样也就实现了环境立法的目的。
(三)鼓励提供法律援助据
2003年环境公报统计,我国投诉到环境保护部门的环境纠纷1992年不足10万起,到2003年便增加到近60万起,在这些环境纠纷中,受害人受到损害后往往经济困难,而要通过环境诉讼来维护自己的权益又需要缴纳诉讼费、聘请律师等,这样就导致很多受害人因缺乏资金而求偿无门。《04固废法》第八十四条规定:“国家鼓励法律服务机构对固体废物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助。”这是鼓励法律服务机构帮助受害人,让他们有可能打得起官司,打得赢官司,这样既有利于维护受害人的权益,惩罚加害人,又有利于维护社会的稳定。
(四)对举证责任理论的丰富和法律化
举证责任是指当事人对自己的主张负有提供证据的责任,否则可能导致不利于自己的法律后果。众所周知,我国环境保护法中实行举证责任转移原则.所谓举证责任转移原则,是指受害者不必提出包括致害者有过错等证据,而只须提出致害者已有污染危害环境行为等“表面”证据,和自己受损失是由于致害者排污行为所致的事实,赔偿要求即告成立,若致害者否认,就须提出反证,否则就应负赔偿责任[2]。《04固废法》第八十六条规定:“因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼,由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”这一规定丰富了无过错责任原则,将以往停留在学理层面和仅在最高人民法院的司法解释中涉及到的举证责任转移原则具体化为法律规范,从程序法的角度要求被告免责必须具有法律规定的免责事由,并且证明其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任,二者缺一不可。这样的规定使举证责任理论更完备,更具有可操作性,而且也能更好地保护受害人的利益,明确排污单位的职责,促使排污单位积极治理污染,更好地保护环境。此外,《04固废法》第八十七条关于环境监测机构应接受委托并如实提供监测数据的规定、实行因果关系推定等都是环境立法上的新突破,这些立法将在我国的环境保护中发挥重要的法律保障作用。
二 确立了新的原则和制度
修订后的《04固废法》在丰富了原法的“三化”、全过程管理、集中处置等原则和制度的基础上,蕴含着一些新的原则和制度,主要体现在以下三个方面:
（一） (一)污染者依法负责的原则
污染者依法负责的原则,是指在生产、销售、进口、使用产品的过程中污染环境造成的损失及治理污染的费用应当依法由污染者承担,而不应转嫁给国家和社会[2]。《04固废法》第五条规定:“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。”这一规定明确体现了污染者依法负责的原则。实行这一原则有利于促使污染者加强对固体废物的管理,防止环境污染,促进其对环境资源的合理利用。
（二） (二)生产者延伸责任制度
生产者延伸责任制度要求生产者对产品废弃后的环境管理承担部分或全部责任,即生产者不仅要对生产过程中的环境污染承担责任,还需要对报废后的产品或使用过的包装物承担回收利用或处置的责任。该制度是对“污染者付费原则”的深化和延伸。《04固废法》第十八条规定:“产品和包装物的设计、制造,应当遵守国家有关清洁生产的规定。国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求,组织制定有关标准,防止过度包装造成环境污染。生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业,必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。”建立生产者延伸责任制度可以减少固体废物的产生量和降低危害性,有效地解决生产、消费与废物处置责任割裂的问题,更好地促进循环经济的发展。
（三） (三)信息公开制度
环境信息公开制度是指环境保护行政主管部门应当定期发布固体废物的种类、产生量、处置状况等信息的制度。《04固废法》第十二条规定:“国务院环境保护行政主管部门建立固体废物污染环境监测制度,制定统一的监测规范,并会同有关部门组织监测网络。大、中城市人民政府环境保护行政主管部门应当定期发布固体废物的种类、产生量、处置状况等信息。”实行环境信息公开制度有助于实现公众的环境知情权,让群众了解环境状况,参与环境保护,有利于群众监督,从而促进环境利益的实现。美国1969年制定的《国家环境政策法》规定:“国会认为每个人都应当享受健康的环境,同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献。”要实现这一立法目的,环境信息公开是其中的关键。
三 《04固废法》的不足与完善
（一） (一)增加对电子垃圾的处理处置
随着经济的发展,废弃电脑、电视、半导体等电子垃圾对环境造成的污染问题日益严重,有些地方甚至成了电子垃圾村。国家环保总局副局长潘岳指出,“电子废物已逐步成为不可忽视的固体废弃物。”电子垃圾中所含有的重金属对环境一旦造成污染,很长时间都难以消除。《04固废法》第三十七条规定:“拆解、利用、处置废弃电器产品和废弃机动车船,应当遵守有关法律、法规的规定,采取措施,防止污染环境。”这一规定对电子垃圾的处置有所涉及,但规定过于原则和笼统,可操作性不强,可供参照的有关法律、法规的规定也少而又少,这一条的规定实际上就显得苍白无力。基于上述原因,笔者建议立法部门在修订《04固废法》时应将这一条款具体化,增强可操作性。
（二）完善相关的法律责任
《04固废法》第二十条关于农村固体废物的处置中规定:“禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。”该条将农村固体废物纳入《04固废法》的调整范围,这无疑是立法的一大进步。然而,相应的法律责任中,纵观整部法律都难以找到相应的法律责任。对于违法者进行法律制裁必须基于法律的规定,这是众所周知的事实。从法律上来说,法律规范由行为模式和法律后果两部分组成[3]。法律后果在法律规则中是不可缺少的部分,否则法律规则就失去其完整性,就不成其为法律规则,法律就不能发挥其激励或惩戒功能,就会有失法律的严肃性和权威性。在关于禁止焚烧秸秆的相关规定中,很显然缺少法律后果,因而这一规定也就显得有些空泛。因此,笔者建议在修订该法时可在该法第七十一条增加一款关于在禁止焚烧秸秆的场所焚烧秸秆时的法律后果。此外,在该法第十二条规定的信息公开制度中,也缺乏对未定期发布信息的环境保护行政主管部门的法律责任,在修订该法时也应在法律责任部分增加此类条款。
（三） (二)扩大起诉人资格,引入集团诉讼
固体废物对环境污染除突发性污染事故外,通常是经过比较缓慢的过程,具有长期潜在性和迟滞性,其危害可能在数年后才能表现出来,而且一旦造成污染危害,由于其具有的反应呆滞性和生物难降解性,往往难以消除[2]。环境侵权作为一种特殊的侵权行为,其起诉资格必须与本案有直接利害关系,即提起环境民事诉讼的主体必须是人身或者财产权益直接受到他人不法行为侵害的当事人,这显然对受害人不利。集团诉讼作为一种典型的扩大诉权的诉讼形式,广泛地为公民环保团体提供了保护环境的重要手段。美国最高法院公布的“集团诉讼”的资格为:凡是集团中某一人受污染之害,该集团的其他人都具有了提起“集团诉讼”的资格,他们都可以作为原告出庭[4]。《04固废法》第八十四条第三款规定:“……调解不成的,当事人可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。”该项规定明确界定了提起民事诉讼的主体资格只能是当事人。但基于固体废物污染环境的特点及当事人对相关知识的缺乏,仅有当事人具有提起诉讼的主体资格显然不利于维护受害人的权益。如果能扩大起诉人的资格,引入集团诉讼,这样不仅有利于维护受害人的权益,同时也可以让更多的公众参与到环境保护工作中来,促使污染者防治污染。
（四） (三)对危险废物的管理措施单薄
危险废物具有爆炸性、易燃性、易氧化性、毒性、腐蚀性或者易传染疾病等危险特性,如果随意弃置,对环境的危害极大。《04固废法》针对目前危险废物处置方面存在的问题,增加了一些条款,如第五十三条要求产生危险废物的单位制定危险废物管理计划;第五十四条要求相关部门组织编制危险废物集中处置设施、场所的建设规划,县级以上地方人民政府应根据规划组织建设集中处置设施;第五十八条第二款规定危险废物贮存的时限;第六十五条对于重点危险废物集中处置设施、场所的退役费用的规定。这些规定有利于使危险废物的管理更加规范,但美中不足的是对于以上条款倘若相关管理部门不作为时,法律责任部分均没有相应的条款来予以约束,法律规定的这些措施显得单薄乏力。在修订《04固废法》时应补充相应的法律责任部分。《04固废法》的施行将使我国固体废物污染环境防治的事业跃上一个新的台阶,在促进经济发展的同时,使有限的资源得到充分的利用,缓解人口增加与资源短缺的矛盾,推进清洁生产和循环经济的发展,创造人与自然的和谐社会。
参考文献:
[1](英)庞廷.绿色世界史———环境与伟大文明的衰落[Ｍ].王毅,张学广译.上海:上海人民出版社,2002.
[2]韩德培.环境保护法教程[Ｍ].北京:法律出版社,2003.
[3]沈宗灵.法理学[Ｍ].北京:北京大学出版社,2002.
[4]王 娅.我国应尽快建立健全公众参与环保机制[Ｎ].中国环境报,2003-12-09.
文章来源:湘潭师范学院学报第27卷第5期2005年9月
