一、“新型工业化”思想的提出
   
    根据我国建设有中国特色社会主义的发展目标，到2010年，我国要建成小康社会，实现国内生产总值在2000年基础上再翻一番的目标；要实现这一目标，就要求今后10年我国经济仍保持较快的增长速度。那么，如何来推动我国经济的快速增长呢?是继续沿用传统的经济发展模式，用高消耗、高污染来带动经济高增长；还是通过发展新经济，以高新技术为主导，以创新为核心，来推动经济的可持续发展?这是摆在我们面前的一个重要抉择。
    对此，党的十六大报告提出，建设小康社会要走“新型工业化道路，大力实施科教兴国战略和可持续发展战略。……走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染小、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”。 “新型工业化”，是相对于传统的工业化来讲的；它是在实现过程中特别强调生态建设和环境保护，强调处理好经济发展与人口、资源、环境之间的关系，能够增强我国可持续发展能力的工业化。可见，“新型工业化”思想不仅对“先发展，后治理”等传统环境保护思想的突破与发展，也是对我国传统的、粗放的线性经济发展道路的变革与扬弃。
    值得注意的是，自20世纪90年代以来，我国在保护环境与生态，实现可持续发展战略的问题上，先后提出了清洁生产、循环经济和新型工业化等提法各不相同的策略。这三者之间究竟是一种什么样的关系呢?它们有什么区别和联系呢?对此，笔者将在下文中逐一进行分析。
   
    二、清洁生产、循环经济与新型工业化之间的关系
   
    推行清洁生产是促进工业污染防治从单纯的末端治理向污染预防转变的必由之路。传统的末端治理与生产过程相脱节，即“先污染，后治理”，立足点是“治”。清洁生产从源头抓起，实行生产全过程控制，减少乃至消除污染物的产生，立足点是“防”。传统的末端治理投入多、治理难度大、运行成本高，往往只有环境效益，没有或少有经济效益，企业缺乏治理的积极性。清洁生产最大限度地利用资源，将污染物消除在生产过程之中，不仅环境状况从根本上得到改善，而且能源、原材料和生产成本降低，经济效益提高，能够实现经济与环境“双赢”。清洁生产与传统的末端治理的最大不同是找到了环境效益与经济效益相统一的结合点，能够调动企业防治污染的积极性。
    自从20世纪90年代确立可持续发展战略以来，许多发达国家正在把发展循环经济、建立循环型社会看作是实施可持续发展战略的重要途径和实现方式。循环经济是按照生态规律利用自然资源和环境容量，实现经济活动的生态化转向。“资源——产品——污染达标排放”是环境保护沿袭了儿十年的传统做法。这一堪称为经典的环保概念直接造成了一种单程流向式的思维模式，沿其思路走下去，表现在经济行为上就是资源的简单式、一次性和粗放消耗型经营方式；表现在环保行为上则是采取“先污染，后治理”，到头来只好追随污染实行被动的末端治理，这是长期以来形成的“头疼医头，脚疼医脚”，被污染拖着走，治污随意性大的主要原因。“资源——产品——再生资源”则是将环境与经济行为科学地构建成一个严密和封闭的循环体系。在这一体系中，资源与产品之间，不再是原来那种近似的母子关系，而是一种平等的相互派生、相互依存、相互支撑的密不可分的关系。在这种完全符合大自然可持续发展规律的关系支配下，实现着生产废物的最大减量化、最大利用化和最大资源化，从而大大提升了环境保护的高度、深度和广度。而清洁生产强调的正是从设计开始、到能源与原材料选择、工艺技术与设备采用及运行管理等各个环节，通过不断采取综合性的预防措施，减少或避免污染物的产生和排放，提高资源利用率。因此，清洁生产就成为实现循环经济的基本方式。
    而新型工业化则在理论上更进一步。过去的20世纪，我国人口剧增，资源急剧消耗，加之环境标准要求不甚严格，使得环境综合污染指数居高不下，整体环境质量不断恶化。实践证明，过去所采用的办法和措施都不能从根本上解决问题。针对这些问题，新型工业化提出了工业化必须满足“经济效益好、资源消耗低、环境污染小”等具体条件。而符合这些条件的也只有循环经济。循环经济的基本理论前提是，物尽其用，最大限度变废为宝。其运行目标是，少投入、高利用、低排放或不排放。因而，可从根本上改变资源过度消耗、环境污染严重的局面。在新世纪，只有走循环经济之路，大力发展生态工业，才能避免发达国家以消耗能源和资源、牺牲环境为代价的“先发展、后治理”的模式，才可能推行新型工业化，最终实现十六大确立的国民经济再翻两番、建立小康社会的宏伟目标。这也正如江泽民同志在2002年10月16日全球环境基金第二届成员国大会讲话中明确指出的：“只有走以最有效利用资源和保护环境为基础的循环经济之路，可持续发展才能得到实现。” 由此可见，循环经济是我国21世纪实现新型工业化的必然选择。
    综上所述，我们可以看出，清洁生产、循环经济和新型工业化三者之间并不矛盾，而是一种递进的、依次为手段、不断被包容的关系，其最终目标都是实现经济、社会和环境的可持续发展。它们反映的是我国对环境保护及可持续发展策略的认识持续改进、逐步深化的过程。其中，清洁生产是循环经济和新型工业化的基础，也是实现后二者的主要手段；循环经济既是清洁生产的目的，也是新型工业化的应有之义；而“新型工业化”思想实质上是对我国多年来实施可持续发展、推行清洁生产和推进生态工业和循环经济的高度总结和概括。
    目前，在我国推行新型工业化，必将是一项集法制、经济、技术和社会等领域的工作于一体的系统工程和过程。而在这项系统工程和过程中最为重要的，就是环境法 对新型工业化的推进作用。由于清洁生产构成循环经济和新型工业化的基础，因此环境法对中国新型工业化的推进作用在现阶段主要(但不限于)体现为环境法对我国的清洁生产发挥的引导、促进、保障等作用。对此，下文将进行详细分析。
   
    三、环境法对新型工业化的引导作用
   
    国家制定法律的目的，不单纯是去确认已经存在的事实，而主要是调整现在和将来人与人之间、企业与企业之间、国家和个人之间或企业以及它们之间的各种关系，其重点不是针对过去，而是着眼未来。 同时，由于法律规范在确定人们的行为模式的同时规定其法律后果，告诉人们哪些行为可以做，哪些行为禁止做，哪些行为必须做。人们通过法律，就可以知道国家的发展目标、价值取向和政策导向。因此，在现代社会中为实施可持续发展战略而推行任何一种全新的工业化模式，都必须依赖环境法规范对其进行确认、加以引导。例如，在循环经济已经成为国际社会的潮流和趋势时，发达国家大都以环境立法的方式加以推进。
    如德国1996年就颁布实施了《循环经济与废物管理法》，该法通过规定“避免产生——循环使用——最终处置”的废物处理优先顺序来推进循环经济的：日本也在2000年召开了一届“环保国会”，通过和修改了多项环保法规，如《推进形成循环经济型社会基本法》、《促进资源有效利用法》、《食品循环资源再生利用促进法》等，这些法规均已在2001年4月份之前相继付诸实施。 这些环境立法对本国中央及地方政府、企业和公众等各种主体在循环经济中的权(力)利、义务及责任加以明确，借助环境法律规范的指引作用而推进了循环经济的发展。
    与西方国家略有区别的是，目前阶段我国环境法对新型工业化的引导作用主要体现为以《清洁生产促进法》为代表的新一代环境法 对清洁生产的确认、引导和推进上。
    首先，《清洁生产促进法》指明了生产领域特别是工业生产领域的发展方向，从而进一步确立了清洁生产和全过程控制污染的法律框架，为中国走循环经济和新型工业化道路提供了坚实的法律基础。近年来，实施清洁生产，走可持续发展道路，成为我国经济和社会发展的必然选择。但是，我国作为处于工业化初始阶段的发展中国家，各种利益矛盾交叉，各种条件因素制约，推行清洁生产的难度很大。要把清洁生产这种可持续发展的道路，变成全社会共同的选择、认识、意志和行为规范，必须靠立法。对此，《清洁生产促进法》第一条开宗明义，正式在立法上将清洁生产确认“提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展”的手段，使清洁生产成了全社会一致认同的必须实施的共识。
    其次， 《清洁生产促进法》明确了今后我国发展清洁生产的主要内容以及政府和企业此过程中的不同义务和责任。自20世纪90年代前几年，我国在试行清洁生产的过程中遇到了不少问题和障碍，其中最为突出的两点分别是：各级政府及其主管部门在推行清洁生产过程中“无法可移、无章可循”，面对清洁生产这个全新的事物，无从着手；各级政府及有关部门以及企业在此过程中究竟应当承担何种责任不甚明确。为此，《清洁生产促进法》明确规定了清洁生产的主要途径、治理重点、禁止范围、发展方向等内容。这些规定为实施清洁生产的社会各方提供一个法定的标尺。同时，《清洁生产促进法》还明确了各级政府及其有关主管部门“推广”清洁生产的职责，要求它们帮助企业克服技术、资金、信息等方面的障碍，增强企业实施清洁生产的能力。另一方面，该法根据承受能力和可行性的不同，对企业提出了一般性要求、自愿性规定和强制性要求等三种不同的清洁生产法律义务。《清洁生产促进法》通过其明确、合理、科学的法律规范，引导着政府及企业两大主体按照法定的原则、规则和制度全国清洁生产的蓬勃发展，这对我国可持续发展事业和新型工业化道路产生积极的影响。
   
    四、环境法对新型工业化的促进作用
   
    著名法理学家、北京大学沈宗灵教授曾指出：“从我国法的本质和整体来说，它应该而且事实上也积极地保护和促进经济体制改革。当然，对不同的改革对象和改革的不同发展阶段来说，法的促进作用的形式和程度是有差别的。一般地说，在某一重大改革还处于积累经验的阶段时，法的作用不及它在普遍推广阶段中的作用来得显著。在后一阶段，为了使这一改革制度化、规范化，法的作用就会突出起来。” 这一论述在我国新型工业化问题上再次得到了验证。《清洁生产促进法》等环境法的颁布实施，标志着我国发展循环经济和实现新型工业化已经从积累经验的阶段过渡到了普遍推广的阶段上了。在这个阶段，我国新型工业化从实行到实现的全过程，都离不开法律特别是环境法的促进。这种促进作用，主要表现为政府转变职能，为新型工业化的发展创造条件，提供机遇。
    我国在推行清洁生产、发展循环经济及新型工业化的过程中，逐渐形成了如下的基本认识： 实施清洁生产的主体是企业，企业是否实施清洁生产是企业的自愿行为，不适宜用法律手段去强制企业实施清洁生产；但同时，在现阶段的中国，企业实施清洁生产从认识、接受到自愿实施需要一个较长的过程，并且，鉴于中国现有环境资源法律中缺乏清洁生产的激励机制，国家应当予以必要的干预，通过明确政府的职权和责任，建立和实施一系列的推行清洁生产的法律制度和措施，以推动中国清洁生产的发展。基于这种认识，我国的新一代环境立法无论是立法宗旨，还是制度规定等方面，都体现了对可持续发展和新型工业化的法律推进。
    同样以《清洁生产促进法》为例。该法以法律的形式规定了政府推行清洁生产的职能和职责，为全面促进和推行清洁生产的发展奠定了法律基础。该法的宗旨之一就是要求政府及其有关主管部门依法采取各种制度和措施，推广清洁生产，促进和可持续发展。在制度层面上，该法为政府规定了推广清洁生产的诸多义务；例如：制定清洁生产推广规划，并通过合理规划，促进企业间资源合理配置和流通；通过建立信息系统、组织编制技术指南或者手册、设立科研、示范和推广项目等措施帮助企业提高实施清洁生产的能力；制定有利于清洁生产的经济、技术政策，支持企业实施清洁生产：组织开展清洁生产的宣传、教育，帮助企业提高清洁生产的意识；通过设立清洁产品认证和建立优先采购制度，引导企业自愿实施清洁生产；采取必要的管制措施，限制采用落后的生产技术、工艺、设备以及生产有毒、有害的产品和包装；等等。政府的上述义务，必将极大地推动全国清洁生产的蓬勃开展，并有助于循环经济和新型工业化的发展。
    为了促进清洁生产的发展，环境法不仅规定了政府在新形势下的职能转变，它还对清洁生产的具体实施主体——企业施加了一定的法律义务。《清洁生产促进法》与一般的环境法律不一样，不能过多地强制企业去做什么，并追究其法律责任。目前草案对企业的清洁生产要求，分为一般性要求、自愿性规定和强制性要求三种类型：一般性要求是指导性的，不附带法律责任。它规定有关建设、设计应优先考虑采用清洁生产措施；应按照清洁生产要求进行企业技术改造；服务性企业的清洁生产；一般企业的清洁生产审计等。自愿性的规定主要是鼓励企业自愿采取行动实施清洁生产，改善企业及其产品的环境形象，同时，可以按照规定得到物质奖励和政策鼓励。属于此类的规定包括自愿参与清洁生产推广规划和有关污染物的削减计划：采用严于国家或者地方污染物排放标准的指标；自愿参加清洁产品认证等。强制性的要求规定了企业必须履行的义务。属于此类的内容包括应当淘汰严重落后的技术工艺、设备和产品：应当将本企业不回收利用的废料、废气、废液转让他人利用等；对使用有毒有害原料进行生产的企业定期进行清洁生产审计；产品和包装的标识要求；禁止过度包装和将有毒、有害物质用于包装；对部分产品和包装提出强制性回收要求等。
    如此以来，《清洁生产促进法》就构建建立了一套以“政府宏观引导扶持、企业自身利益驱动”为特征的清洁生产推进机制。这种机制能充分发挥政府在清洁生产的引导和推进作用，并激励企业自愿实施清洁生产，从而也就为进一步发展循环经济和新型工业化奠定了良好的体制基础。
   
    五、环境法对新型工业化的保障作用
   
    环境法具有法律所共有的规范性和国家强制性，这些特有的属性，在保障新型工业化顺利发展及实现的过程中，将起到无可替代的特殊作用。具体来说，这种保障作用体现为对各种主体合法权益的保障和对新型工业化的运行环境的保障两个方面。
    环境法对新型工业化的保障作用，首先体现为环境法对新型工业化中各种主体（特别是管理相对方的企业）合法权益的保障。如前所述，实施清洁生产的主体是企业。企业自愿是实施清洁生产的首要法律原则。对企业合法权益的保障首先就体现为对这种选择权利的尊重与维护。政府只应以企业排放的污染物是否达到政府规定的污染物排放标准作为唯一的适法标准，而不能用行政手段去强迫企业实施清洁生产。同时，在企业不愿实施清洁生产的情况下，环境法应确保企业的财产权、经营权等合法权益不受侵犯。另外，环境法对各种主体权益的保障作用，还在于它为各种主体纠正冤屈提供了一种充分的制度，和提供诉诸司法的机会。一旦企业在实施清洁生产中遭遇到不当行政，它有权利也有机会对政府的不当行政行为诉讼以维护自己的权益。只有各种主体的合法权益得到保障的前提下，清洁生产、循环经济乃至新型工业化才有可能顺利地发展。
    确保新型工业化始终在一种良好的环境中运行，是环境法对新型工业化的另一种保障。古语云：“没有规矩，不成方圆”。新型工业化只有在规范的秩序和良好的外部环境中运行，才可能达到预期的目的和效果。而有利于新型工业化发展的规范秩序和良好的外部环境的形成、确认与维护，除了需要上文提到的、由环境法规范对主体进行的确定性或不确定的指引外，既需要权力机关运用环境法规范公正、快捷地解决各种纠纷，更需要其处罚和制裁违反各种违反环境法律规范、不利于新型丁业化的行为来实现。这是因为，在新型工业化过程中，各种利益错综复杂，各种关系盘亘交错，不同主体之间的利益需要不同，不可避免地会出现一些矛盾和冲突。只有公正、迅速地解决这些矛盾和冲突，才能确保秩序的正常运转。同时，新型工业化的过程中，也可能出现各种消极因素和丑恶现象，这些消极因素和丑恶现象的极端表现就是各种各样违反环境法律规范、不利于（甚至于有害于）新型工业化的行为。对这些行为，就有必要借助环境法的国家强制性，对行为主体予以处罚和制裁，借以补偿和恢复其他主体受损害的合法权益，并恢复受损害的规范秩序和被破坏的运行环境。只要这样，才能消除清洁生产、循环经济和新型工业化过程中的各种“暗礁”，解除其“后顾之忧”，才能顺利地实现可持续发展的目标。
   
    六、结语
   
    以上笔者仅就环境法在新型工业化中的作用提出了一些粗浅的看法。新型工业化是一个新兴事物，它和清洁生产、循环经济一道给我们的社会带来了巨大而深刻的变革，法律（包括环境法）也不可避免地受到了的影响。笔者认为，在清洁生产、循环经济及新型工业化全面到来的时代，环境法的作用将发生深刻的变化，这些“传统的”作用有可能被赋予新的内容，其内涵也可能发生较大的变化。这个方面，还有待于更多的环境法学者进行更加深入地探索和研究。
   
    
【注释】
　　* 武汉大学环境法研究所讲师，法学博士。　
　　江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告，2002年11月8日。　
　　江泽民：“采取积极行动，共创美好家园——在全球环境基金第二次成员国大会上的讲话”，《环境工作通讯》2002年第11期，第2页。　
　　值得读者注意的是，此处的环境法并非指个别环境法律、法规，而是指内容完整、体系科学、功能齐全的环境法律体系及其有效的实施机制。　
　　沈宗灵主编：《法理学》，高等教育出版社，1994年版，第145-146页。　
　　王奎庭：“推动环保市场向循环经济转变”，《中国环境报》2001年7月30日，第3版。　
　　曾有学者认为，《清洁生产促进法》属于产业立法，而非环境立法。对此，全国人大环境与资源保护委员会法案室主任孙佑海博士指出，“由于实施清洁生产是企业实现污染物达标排放和污染物的总量控制要求的重要手段之一，因此，清洁生产法应当具有一定的环境法的特点。中国清洁生产法一旦由全国人大常委会审议通过，将标志着中国环境立法步入一个新阶段，标志着中国环境战略的重大转变。”(参见，孙佑海：“关于中国清洁生产法起草情况及若干重要问题”，http://www.chinacp.com/newcn/chinacp/iccppaper-7.htm，2002年12月28日浏览)笔者亦赞同这一观点。新一代的环境立法还包括2000年修订的《大气污染防治法》、2002年通过的《环境影响评价法》等体现“清洁生产、源头控制、循环利用”等新的环境保护思想的环境立法。　
　　沈宗灵：“法的起源、本质和社会主义法的作用”，参见北大法律信息网，2003年1月18日浏览，http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticlelD=22004。　
　　余德辉、魏晓琳：“我国清洁生产现状与发展思路”，《环境工作通讯》2001年第6期，第30~32页。　
　　
【出处】
　　《法学评论》2005年第5期