【摘要】排污许可证制度是许多国家在环境监督管理领域中，较为普遍采行和优先适用的常规性、多种适应性的重要法律制度，也是我国环境保护基本法律制度之一。然而我国的排污许可证制度现状令人堪忧，存在不少缺陷，亟需加以整合，并拓展其适用范围，真正发挥其基础性、支柱性环境法律制度的效用。本文首先论述了排污许可证制度的功能和价值，说明实行该制度的必要性，接下来分析了实行排污许可证制度的正当性和可行性。在剖析了我国排污许可证制度现状及其缺陷的基础上，就排污许可证制度的适用范围、基本原则、审批机关、与总量控制的关系、监督检查和法律责任等重点问题提出立法设想。

【关键词】排污许可证制度  缺陷  整合  拓展

排污许可属于行政许可的范畴。根据《行政许可法》的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其它组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。因此推定，排污许可是指具有法定环境保护管理权限的行政机关根据有排污意愿的公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事符合法定条件和标准的排污活动的行政行为。

排污许可证制度最早在瑞典实行，其对环境保护所起的作用得到很多国家的认可，西方市场经济发达国家已将排污许可证制度作为污染防治的“支柱”，并已经制度化、程序化、规范化。排污许可证制度早在1989年就被列为中国环境污染防治政策体系的核心——八项由环境保护主管部门负责执行的国家级环境政策中的一项，即“八项制度”之一。其对防治环境污染，规范排污行为，促进依法行政具有极其重要的意义。但时至今日，排污许可证制度立法仍然很不完善，立法层次偏低，只在某些具体领域得到法律的确认，很多时候还属于政策方面的制度，立法规定的滞后性与该制度在环境污染防治中的重要性极不相称。关于排污许可证制度立法曾经有过激烈的讨论。1989年12月，全国人民代表大会法律委员会在审议《环境保护法》（修改草案）时，曾经对排污许可证制度进行过辩论，对于原草案第31条：“排放污染物的单位，应当依照国家规定申报登记，领取排放污染物许可证”，各方意见不一致，反对声音颇多，因此修改后的《环境保护法》对排污许可证未再继续做出规定，把原草案的第31条修改为：“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”（第27条）①不可否认，在当时的社会、经济、技术条件下，实施排污许可证制度的困难确实存在，但是其深层缘由实质上还是经济发展与环境保护的两难抉择。1996年，当全国人大讨论修改《水污染防治法》时，国家环保局提出在该法中明确排污许可证的法律地位。这一建议再次遭到一些工业部门的反对。水污染物排放许可证制度开展试点工作多年，经验成熟，各项条件也具备，在《水污染防治法》中明确规定可谓水到渠成，但仍然胎死腹中，这既是经济利益本位的束缚所致，也从另一个侧面反应了部门利益权力化、部门权力法制化的倾向。

《行政许可法》的出台为排污许可证制度的整合提供了良好的契机，架设了法治的平台。现在很多规定排污许可的部门规章、地方性法规、地方规章以及规范性文件已经根据《行政许可法》的规定予以清理，或废止。笔者认为应以此为契机，对我国现有的存在诸多问题的水污染物、大气污染物排放许可证制度加以整合、完善，并将其拓展到环境噪声的排放上。因此当前有必要以《行政许可法》为依据，由国务院统一制定一部有关排污许可证制度的行政法规。

一、     排污许可证制度的功能和价值

近些年来，许多国家，特别是发达国家，共同以污染预防、常规性监督管理和危机控制与救济的理念和指导思想，来构建和整合环境法律制度。这已形成为国际社会的共同认识和作法。其中，排污许可证制度是许多国家在环境监督管理领域中，较为普遍采行和优先适用的常规性、多钟适应性的重要法律制度。

各国的实践普遍证明了这一制度的重要功能和基础性作用，其主要表现在：（1）由于这一制度的安排是以法律权力责任和权利义务两个重点展开，使这一制度具有管制的直接性和强制性，是除刑事处罚外的最为严厉、强烈和见效快的环境法律措施。（2）由于程序规范、公开、明确，这一制度符合法的明确性、透明性的本质要求。（3）这一制度既可适用于污染预防的事前管理，亦可适用于污染治理的事中管理和污染救济的事后管理，具有明显和丰富的功能多样性。（4）这一制度虽主要在常规性监督管理的轨道上运行，也同时可在危机性控制等范畴发挥作用。（5）这一制度既可独立实施，也可与其他环境法律制度，如环境标准、申报登记、污染物排放总量控制、环境监测等制度进行整合性实施，可以协同发挥作用，既可以作为其他制度的实现形式，也可作为其他诸多制度的先导性、前置性法律要求，甚至还可以表现出保障和救济功能。（6）这一制度可以单项执行，也可以按照“集中事权效力”的原则，实行“综合式许可”，是具有强烈合理适宜性的符合“效能与便民”原则的法律制度。（7）这一制度在环境监督管理中具有确定最低底线的意义，其对在环境法领域推行经济刺激、行政指导、公众参与等机制起着基础和保障作用。

排污许可证制度的重要功能和意义，特别是在一般性和常规性环境监督管理方面的突出、明显功能，表明了其在环境监督管理中的不可或缺、难以替代的积极、有效的作用；也表明这一制度不仅可以利于实现切实改善环境的目的，亦具有以公开、公正、公平为前提和基础，提高政府实施环境监督管理职责职能的效能，维护相对人合法权益的重要作用。正因此，不少国家甚至将这一制度与环境规划、环境影响评价。环境税费等制度并列为优先选择和适用的基础性、支柱性环境法律制度。

目前，我国在环境污染防治方面也存在不少法律制度，如环境影响评价、排污收费、环境监测等。客观地说，这些制度对于防治污染、改善我国地环境状况起了重要作用。但是，现有地制度一方面仍然只是在污染防治地某一个阶段发挥作用，即该制度地作用领域是有限的，如环境影响评价纯粹是一种预防性措施，排污收费是排污行为发生后地管理措施，这就缺乏常规性地能贯穿污染防治全过程地制度；另一方面现有这些制度之间也缺乏有机的联系，从而使得它们的整体效能受到影响。正是由于这些重大缺陷，我国的环境管理水平一直未能有效提升，环境管理部门常常感到没有真正持之有效的常规性的管理措施。这是我国环境总体质量恶化趋势未能得到根本遏止的主要和重要原因之一。

通过前面对排污许可证制度功能和作用机制的分析，我们可以看到，该制度正可以弥补现有制度的上述两大缺陷：一方面，该制度的作用领域从排放污染物行为发生前一直延伸到排污之后对排污者的日常管理过程甚至危机管理中，既能够事前预防，又便于事后监管；另一方面它将污染防治中的其他有关制度有机联结起来，从而能够发挥制度组合的整体效能。

排污许可证制度也适应了依法行政，转换政府职能的时代要求。它有助于减少环境管理过程中的审批环节，简化审批手续，限制和压缩审批时限。它的一系列公开透明的程序，既方便了相对人，有助于保障其合法权益，又有利于提高行政效能并规范行政行为，促进依法行政。因此，排污许可证制度既规范了双方当事人的行为，又保障了双方的合法权益，并最终能够更切实有效地改善环境质量。

二．实行排污许可证制度地正当性和可行性

        第一，建立和全面推行排污许可证制度，是《行政许可法》地基本要求。行政许可范围地规定，决不能依赖立法者地主观意愿，必须基于一定地价值判断综合考虑。行政许可地基本出发点（基本价值）是保障社会公共利益，尤其是涉及重大地社会公共利益方面地事项，如环境保护、土地等自然资源地利用和开发等领域更应当加强许可强制，以确保社会秩序。

正是基于此，我国《行政许可法》第11条在涉及行政许可地设定目的和原则时，明确规定，设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织地积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。第12条在规定设定行政许可地具体事项时，更是在该条第一项中，明确、直接规定，直接涉及生态环境保护地特点活动，可以设定行政许可。《行政许可法》的这些明确、具体规定，为设立和实施排污许可确立了坚实有力和充分的法律依据。

第二，对排放大气污染物、水污染物和环境噪声的行为实行排污许可证管理，时国际通行的做法。很多国家的环境保护法律法规都把排污许可证作为其环境管理的基本法律制度。瑞典是最早实行排污许可证制度的国家，其《环境保护法》第9条规定，从事或者将要从事对环境有害活动都需要向国家环境保护许可证管理委员会提出申请。《环境保护条例》中对需要申请许可证的活动做出进一步的规定，具体包括农业和水产养殖业；矿业开采；制造业；电力、煤气及供热；商业；运输；邮电和电信业等。美国《清洁水法》第四章规定了水污染物点源排放许可证制度，许可证适用于“从任何点源向‘美国水体’排放污染物的行为”。《清洁空气法》1990年修正案借鉴《清洁水法》的经验，增加了“许可证”制度。我国台湾地区“水污染防治法”第14条和第19条规定，事业（指工厂、矿场、废水代处理业、畜牧业或其他经“中央”主管机关指定之事业）和污水下水道系统排放废（污）水于地面水体者，应申请许可；“空气污染防治法”第24条规定，公私场所具有“中央”主管机关指定公告之固定污染源应申请设置许可证和操作许可证；“噪音管制法”第8条规定，在指定管制区内经“中央”主管机关公告指定为易发生噪音之设施业应申请设置许可证和操作许可证。此外，法国《环境法典》规定可能对民众健康和公共卫生，水域的质量和多样性构成损害的，从事噪声大、可能由其发出的噪声而给人造成过分的干扰、危害人体健康或危害环境危险或干扰的需申请许可。澳大利亚、德国、英国等也采用类似的制度设置。

第三，各地实行排污许可证制度的试点实践经验和立法成果卓有成效，为在全国范围内推行排污许可证制度储备了法律资源。地方试点的成果是国家层级立法的法治资源基础，这是我国20多年来法制建设进程中遵循的一贯路径，环境法制的逐渐完备亦不例外的是从地方试点到国家立法，《环境影响评价法》足以为证。国内在许可证管理制度建设方面，实践先于立法，地方立法先于国家立法。其他专项管理制度立法先于许可证综合管理制度立法。一些地方已经在本行政区内对所有排污单位实行许可证管理。《云南省环境保护条例》第35条规定：实行排污许可证制度。向环境排放污染物的企业事业单位，必须依照国家规定，向所在地环境保护行政主管部门申报登记，申报登记后领取排污许可证。《深圳经济特区污染物排放许可证管理办法》、《杭州市污染物排放许可管理办法》也都规定对所有排污单位实行排污许可制度。江苏、广东、重庆、云南等省、直辖市已对所有排污单位都实行许可证管理。深圳市从1999年、杭州市从2000年开始全面实行排污许可证制度。2004年初，国家环保总局在唐山、沈阳、武汉、银川等城市进行综合排污许可证试点。

二、     我国排污许可证制度的现状及其缺陷

如何完善、整合排污许可证制度，形成科学、高效的排污管理机制，必需建立在对现有制度进行深刻的解剖、全面客观的研判的基础上。遵循这一逻辑路径，首先对我国排污许可证制度的现状及其存在的缺陷加以剖析。

（一）水污染物排放许可证制度

《水污染防治法》没有规定排污许可证制度。前文提到，1996年当全国人大讨论修改《水污染防治法》时，由于一些工业部门的反对，排污许可证制度最终没有得到确立。最终结果是形成了一条新的条文：“省级以上人民政府对实现水污染达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放的总量控制制度，并对有排污量削减任务的企业实施该重点污染物排放量的核定制度。具体办法由国务院规定。”（第16条）这一条虽未明确规定排污许可证制度，但是包含了总量控制和排污许可的部分内容，如“核定制度”，并且授权国务院颁布具体实施办法，因此也可以算是排污许可证制度争取法律地位的重要一步。《水污染防治法实施细则》在第6－10条首次由行政法规较为详细地规定了水污染物排放许可证制度和总量控制制度。《水污染物排放许可证管理暂行办法》相对完整地规定了水污染物排放许可证制度。目前对水污染物排放许可证制度规定最为全面地是《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》，该《办法》明确了“双达标”的法定要求，并详细列出提出申请需要提交的文件，规定了许可监督检查程序。除此之外，很多地方规章也都规定了水污染物排放许可证制度，并试行排污许可交易，另外也创造性地解决了排污许可证制度与环境影响评价等环境保护基本法律制度地协调问题，消除了工业排污许可与市政排水许可地冲突问题。②

从整体上考查，水污染物排放许可证制度的法律规定层次分明，相互配套，但其存在的缺陷也不容回避。《水污染防治法实施细则》规定的排污许可证制度仅限于对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，不适用于所有水体，范围太小，不利于水资源系统的综合保护。对于如何分配总量控制指标，并以此为依据发给许可证，国务院环境保护主管部门尚未根据该《实施细则》的授权做出详细的规定。1988年颁布的《水污染物排放许可证管理暂行办法》也存在几个问题：（1）该《办法》根据《水污染防治法》和《海洋环境保护法》制定，这两部法律已修改，制度方面作了调整，但是《办法》并没有相应的修改；（2）这两部法律均没有规定水污染物排放许可证制度，③但作为部门规章的《办法》却自行设定行政许可权，已违反《行政许可法》有关行政许可设定权的规定，应列入清理的范围。此外，城市的市政排水许可由城建部门主管，而工业废水的许可由环境保护主管部门主管，这存在冲突，显然不能系统地控制污染，这要求打破部门界限，统一管理。

（二）大气污染物排放许可证制度

《大气污染防治法》第15条规定，有关地方人民政府根据企业事业单位必须按照核定地大气污染物排放总量和许可证规定地条件排放。很多地方根据《大气污染防治法》颁布了地方性法规或者地方规章，有的规定了大气污染物排放许可证制度，④有的则没有规定。⑤《大气污染防治法》首次以法律形式规定了总量控制和排污许可制度，是一大进步，但是其存在的问题有：（1）国务院尚未制定主要大气污染物排放总量控制的具体办法；（2）核定排放总量和核发许可证，需遵循的条件和程序国务院尚未规定；（3）排污许可局限在“两控区”，即大气污染物总量控制区内，尚未在全国施行，显然不符合大气系统保护的科学要求。上述不足导致地方实施《大气污染防治法》的办法产生极大差异，比如北京未规定大气污染物排放许可，⑥上海、天津、浙江等地规定了大气污染物排放许可。⑦

规定了排放许可证的地方性法规或者地方规章很多具体条文也超越了《大气污染防治法》的规定，自行设置新的措施。根据《上海市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》第11条的规定，排放主要大气污染物超过核定排放总量指标的，由市或者区、县人民政府责令限期治理，在限期治理期间，由市或者区、县环境保护主管部门核发主要大气污染物临时排放许可证。《天津市大气污染防治法》并无规定临时排放许可证，上述规定已经超越法律的规定范围，自行创设新的制度；其二，《大气污染防治法》规定企业事业单位必须按照核定的大气污染物排放总量排放，一些办法及条例规定取得临时排放许可证的条件实质上承认了排污单位在限期治理期间超过排放总量指标是合法行为，只是需要进一步改进，这显然违反法律的要求。此外，《大气污染防治法》规定的许可证发证部门是政府，而部分地方实施办法规定的却是环境保护主管部门，这也不符合法律规定。

（三）环境噪声和陆源污染物排放许可证制度

《环境噪声污染防治法》没有规定向环境排放噪声须获得许可，不少地方政府规章、地方环境保护主管部门规范性文件规定了噪声排放的许可制度。⑧虽然根据《行政许可法》的规定，尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。因此地方政府规章规定噪声排放许可可作为临时性的许可而存在，但是其有一定期限限制，因此应尽快修改这些地方政府规章。而地方环境保护主管部门规范性文件，超越了《行政许可法》规定的行政许可设定权，应根据《行政许可法》的要求加以清理、废止。

《海洋环境保护法》第3条规定，国家建立并实施重点海域排污总量控制制度，确定主要污染物排放总量控制指标，并对主要污染源分配排放控制数量。具体办法由国务院制定。这一条文规定了总量控制制度，但是指标分配的具体办法国务院至今尚未制定，实践中难以实施。而对于占海洋污染绝大部分的陆源污染物排放，该法并未设置排污许可证制度，只是规定须向环境保护主管部门申报。陆源污染物排放无需取得许可，只需申报，则总量控制等于空架子，并不能起到保护海洋环境的实际作用。

除此之外，与我国其他行政许可相类似，排污许可证制度存在共通的问题，这些问题反映在上述各项排污许可证制度中。其一，总体来看，各项污染物排放许可证制度法律依据不同，设定主体不明，层级混乱，发展水平参差不齐，造成排污许可的设定有很大随意性，亟须作统一，全面的整理。其二，许可条件不具体、标准不统一，尤其是总量控制指标如何分配没有明确详尽的标准，造成恣意裁量现象时有发生。其三，许可程序不健全、不规范、不统一。结果是行政机关可以完全按照自己的意愿随意设立许可程序，拖延时间，手续繁琐，给行政机关的久拖不决提供了温床。其四，申请费用无明确规定，实践中常导致乱收费的现象，而且所收费用一般都成为行政机关本单位的经费。其五，许可证申请人与行政机关的权利（权力）义务不对等，利益不平衡。⑨其六，救济制度难以发挥作用，造成申请人在合法权利遭受侵害时难以得到及时有效的法律救济，许可的利害关系人也没有救济途经。

（未完待续）

文章来源：《环境资源法论丛》第6卷