四、排污许可证制度的若干重点问题

针对我国排污许可证制度的现状及其缺陷，如何对其加以整合和拓展，并使之形成一套共同适用的制度体系，统一规定于一部行政法规中，本文集中探讨以下的重点问题。

1．排污许可证制度的适用范围，即哪些排污者应当依法申请领取排污许可证。根据许可法定的原则，许可的适用范围必须明确规定，这是现代法治国家行政合法性原则的要求。⑩综合考虑，将排污许可证制度的适用范围限定在下列直接或者间接向环境排放污染物的法人、其他组织和个体经营者（以下简称为排污者）为宜，具体包括：（1）向环境排放大气污染物的；（2）向江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体排放污染物的；（3）向城市污水集中处理设施或者工业废水集中处理设施排放污染物的；（4）向海域排放陆源污染物的；（5）在工业生产中因使用固定的设备造成环境噪声污染的，在城市市区范围内建筑施工过程中使用机械设备可能产生环境噪声污染的，或者在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内因商业经营活动中使用固定设备造成环境噪声污染的。向环境排放在种植业、非集约化养殖业和居民日常生活中产生的污染物的，不需要申请排污许可证。

将上述排污者排放大气污染物、水污染物和环境噪声的行为纳入排污许可证制度的管理范畴，理由有三：（1）有助于环境保护主管部门统一实施许可，提高办事效率，提供优质服务，同时也便于排污者提出申请，减免审批手续，符合《行政许可法》效率、“两便”原则的要求；[11]（2）这是国际通行的做法，某些国家的适用范围甚至更广；（3）我国十多年来排污许可证工作的试点实践经验，也表明所列的适用范围符合我国当前社会经济发展水平和环境状况，是合情合理的。[12]

种植业、非集约化养殖业中产生污染物的不适用排污许可证的原因在于：（1）种植业、非集约化养殖业一般分布在广大农村地区，其排放的污染物一般在农村环境承载能力和自净能力范围内，对环境的危害较小；（2）我国农村的社会经济发展水平和生产、生活习惯决定了不宜将这些情形纳入排污许可证范畴；（3）这些活动量大、面广、分散、危害小，实行排污许可证存在技术上和成本上的难题；（4）这些活动纳入排污许可证制度之中没有现行法律的依据；（5）各地排污许可证的试点实践也没有这样的做法。原因（3）、（4）、（5）也说明了“居民日常生活中产生的污染物”为什么不适用排污许可证制度。

2．排污许可证制度的基本原则。排污许可证制度应当遵循下列四项基本原则：全面发证原则；综合许可原则；持证排污原则；达标排放原则。

全国发证原则是指，对于排污许可证制度所适用的对象，要求全部申请领取排污许可证，这些对象即是指上文所指的直接或间接向环境排放污染物的法人、其他组织和个体经营者。我国原有排污许可证制度的适用对象一般仅限于企业事业单位，即排污单位，[13]范围过于狭窄，不利于污染的全面控制。全面发证原则要求整合后的排污许可证制度拓展适用范围，消除环境管理的盲区，将污染日趋严重而又游离于环境监控之外的个体经营者纳入管制范畴。全面发证原则是法律适用平等性的表现，是行政许可制度的基本要求。全面发证原则不仅要求直接向环境排放污染物的行为要取得排污许可，而且要求间接向环境排放污染物的行为同样要取得排污许可。间接排污行为指向城市污水集中处理设施或者工业废水集中处理设施排放污染物的行为。这样规定一方面体现了污染者负担原则，另一方面有助于推动污染物处理的集中化和社会化。当然，全面发证并不等于所有的排污行为都要申请领取排污许可证，只有上文所列的排污者才适用排污许可证制度。

综合许可原则是指将大气污染物排放许可证、水污染物排放许可证和环境噪声排放污染物许可证三证合一，统一为综合的污染物排放许可证。至于不同排污者排放不同污染物的区别，则体现在排污许可证的内容之中，由发证部门在各排污者申领的排污许可证中具体规定。目前我国的排污许可证制度极不统一，不同的排污许可证的法律地位也各不相同，三证各自独立，申请和审批程序重复，既不利于行政机关提高效率，也徒增申请人的负担，亟须国务院的协调、整合，确立综合排污许可证制度。综合许可是贯彻落实《行政许可法》、实现排污许可证制度统一化的要求，是效率、便民原则的具体体现，是环境保护行政管理由复杂趋向简化，节约行政执法成本的需要。

持证排污原则是指，排污者在排放污染物之前，必须向环境保护主管部门申请领取排污许可证，否则不得排放污染物。排污许可作为行政许可的一种，奉行行政许可“普遍禁止，个别豁免”的基本精神。一方面，未依法取得排污许可证向环境排放污染物的行为是法律所禁止的，排污者必须承担相应的法律责任，行政机关有权依法采取强制措施；另一方面，排污许可证是排污者向环境排放污染物行为合法的法律依据和凭证，在符合许可证条件的前提下，排污者的排污行为是排污者的法定权利，非因法定事由，并经法定程序不得被剥夺。

达标排放原则是指，排污者排放污染物，必须符合排污许可证所规定的法定要求。排污许可证规定了排污行为的具体要求，为排污者的权利圈定了法律界限，同时也拘束了行政机关的权力范围，从而约束行政机关的行政裁量权，保障排污者的合法权益。一般情况下，排污许可证的要求是浓度达标；实行总量控制管理的，还必须符合总量控制的要求。除此之外还有其他法定条件，因此这里所讲的“达标”不仅仅指浓度达标和总量达标，而且还指符合排污许可证的法定要求。

3．排污许可证的审批发证机关。整合后的排污许可证实行分级审批颁发。新建、改建、扩建项目和技术改造项目的排污许可证，由负责其环境保护设施竣工验收的环境保护主管部门审批颁发。装机容量30万千瓦以上燃煤电厂的排污许可证由国务院环境保护主管部门审批颁发。省、自治区、直辖市环境保护主管部门确定的重点排污者的排污许可证由省、自治区、直辖市环境保护主管部门审批颁发。设区的市级环境保护主管部门确定的重点排污者的排污许可证，由设区的市级环境保护主管部门审批颁发。上述之外的排污许可证，由县级环境保护主管部门审批颁发。同一排污者排污许可证可以由不同级别环境保护主管部门审批颁发的，由其中最高一级环境保护主管部门审批颁发。

规定排污许可证实行分级审批颁发，并且赋予较高一级环境保护主管部门更大的审批权限，这既有利于国家行政资源的合理分配，从而提高行政管理的效率，节约行政成本，同时也增强了涉及重大环境公共利益的排污许可决策的慎重性。新改扩建和技改项目的排污许可证由环境保护设施竣工验收的部门审批颁发是基于行政效率、便民原则的考虑，既节省行政相对人的时间，行政机关的审查也相对较为熟悉，提高办事效率。

应该特别说明的是大气污染物排放许可证的发放问题。根据《水污染防治法》，水污染物排放许可证的发证机关为地方各级环境保护主管部门，根据《大气污染防治法》，大气污染物排放许可证的发证机关为地方各级人民政府。现实中，同一排污者可能既排放水污染物又排放大气污染物，一个排污者既要向环境保护主管部门申请水污染物排放许可证，又要向人民政府申请大气污染物排放许可证。发证机关的不一致，事实上增加了审批环节，增加了相对人和行政机关的成本，不符合便民、高效的原则，迫切需要改革。应当由环境保护主管部门统一受理审批排污许可证。其可行性在于：（1）根据《宪法》第89条规定，国务院可以行使统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。根据《国务院组织法》规定，国务院行使《宪法》第89条规定的职权，制定行政法规，对国务院行政管理职权的事项作出规定，整合排污许可证发证机关。（2）已实施排污许可证制度的地方，都是由环境保护主管部门来颁发排污许可证的。这些地方或由人大常委会制定“环保条例”，或由政府书面授权委托，由环境保护主管部门审查颁发排污许可证（包括排放大气污染物的许可证）。[14]（3）排污许可证是对企业日常生产过程中环境行为的规范，不同于市场准入类的审批，审批部门随时要对照许可证内容对企业实际排污情况进行监督检查，这类日常事务性工作让一级政府直接操作显然不合适。（4）工商执照、采矿许可证、取水许可证、海洋倾废许可证、林木采伐许可证、捕捞许可证、建设用地许可证等其他行业管理证照的发证机关，根据有关法律法规同样也是由国务院其他有关执法部门审批颁发的，而不是也不应由作为全面宏观管理的一级政府来行使这类具体职能。

4．排污许可证的申请条件和提交材料。排污许可证的申请条件是环境保护部门据以作出发放排污许可证或者不予发放排污许可证决定的法定标准和依据。申请材料是对申请条件的文字说明，是证明排污者符合法定标准的书面证明材料。环境保护主管部门首先须对申请材料作出形式审查和实质审查，然后再决定是否有必要进行其他审查，如现场检查，最后确认排污者是否符合申请条件。从某种意义上说，申请条件和提交材料体现为内容与形式的关系。

排污许可证的申请条件和提交材料必须法定化，在设定排污许可证制度的法律法规中明确规定，这是许可法定原则的基础性要求。另一方面，申请排污许可证的条件和提交材料必须向社会公开，确保许可条件的公开化和透明度，这是行政公开原则的具体体现。一方面它是满足行政相对人（即排污者）知情权需要的前提条件，避免“密室许可”、“暗箱许可”。[15]另一方面有利于加强行政相对人对环境保护主管部门的监督，减少行政许可中的主管随意性和行政执法人员滥用许可权的机会，防止行政腐败。总之，排污许可证申请条件和提交材料的法定化和明确化是行政法治的基本要求。

5．总量控制与排污许可的关系。总量控制又称总量管制，是污染物排放总量控制的简称，它将某一控制区域作为一个完整的系统，采取措施将排入这一区域内的污染物总量控制在一定数量之内，以满足该区域的环境质量要求。总量控制首先是一种环境管理思想，同时也是一种环境管理手段。在环境科学上，总量控制包括两种，即环境容量控制和目标总量控制。前者是根据环境本身某一时期环境污染状况来设定向环境排放的污染物的数量。在现有技术条件下，环境容量的测定比较困难，并且它本身具有多变性。而设计目标总量控制相对来说，操作简单、容易管理，并且能够保证效果，因此我国的总量控制实践一般是实行目标总量控制。[16]由于总量控制是一种宏观、目标性的政策，它只提出了一种实现污染物排放控制的思路和要实现的控制目标，并没有提出具体的实现方法和手段，因此它必须与其他有关制度结合才能实现它的环境目标。

排污许可证制度正是这样一种制度，它可以将污染物总量控制作为许可证的一项重要内容，规定污染源许可排放污染物的种类、数量和去向。作为环境管理制度中唯一强调总量控制的制度，它在由环境管理从浓度控制向总量控制的转变中起到了承前启后的作用，因此被认为是实施总量控制的重要手段。无论是美国还是德国，其总量控制都是与排污许可证制度和排污权交易、“污染互补”制度[17]结合在一起的。这反映了排污许可证制度与总量控制之间的天然联系。

但是更重要的是，排污许可证制度仍然具有自己的独立性，总量控制在一定范围内作为许可证的具体内容。换一种表达方式，一般观点认为总量控制属于更高层次的环境管理思想、制度范畴，而排污许可证制度是实现总量控制的手段。但是笔者认为排污许可证制度自身可相对独立，并不是作为实现总量控制的手段而发挥作用的，它是环境保护基本的法律制度之一，具有独特的价值和功能。它既可适用于浓度控制的环境管理思想，也是环境管理制度中唯一强调总量控制的制度。正是基于这一点，整合后的排污许可证制度既可以管理一般污染物，即没有总量控制要求的污染物的排放；而对重点污染物实行总量控制管理的，总量控制管理要求也可以纳入排污许可证的制度管理。在申请条件方面，“达标”一般只要求排放污染物达到国家或者地方规定的污染物排放标准，对于纳入污染物排放总量控制实施方案的，同时要符合重点污染物排放总量控制要求，即“双达标”。

总之，总量控制是排污许可证制度的一项特殊要求，有其特定的适用范围，并不适用于所有的排污行为，而排污许可证制度可适用于所有排放行为的全过程控制。

6．排污许可证制度分阶段、分区域实施问题。我国幅员辽阔、地区之间在环境质量状况、社会经济发展水平等方面都存在极大的差异。而排污许可证制度的实施程度，与各地的环境状况、社会经济水平、技术条件等因素息息相关。从各地方多年来排污许可证制度的试点实践来看，不同地区的试点成效也相差很大。因此应当根据环境质量状况和社会、经济、技术条件，分阶段实施排污许可证制度。由国务院环境保护主管部门制定全国排污许可证分地区分阶段实施工作计划。省、自治区、直辖市环境保护主管部门根据全国排污许可证分地区分阶段实施工作计划，制定本行政区域排污许可证分地区分阶段实施方案。省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市，可以根据本行政区域的环境质量状况和社会、经济、技术条件，制定本行政区域提前达到阶段目标的排污许可证实施方案。

7．对行政相对人权利的保护。为加强依法行政，防止行政机关侵犯相对人的合法权益，排污许可证制度应当规定以下内容：第一，根据《行政许可法》第8条规定的“信赖保护”原则，行政相对人依法取得行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。排污者依法合法取得的排污许可证非依照环境保护法律、法规的规定，并经过法定程序，不得被撤回、撤销或者吊销。第二，根据《行政许可法》第7条规定的权利救济原则，排污许可证申请人和其他利害关系人应当享有陈述权、申辩权、提起行政诉讼的权利和请求赔偿权。第三，根据《行政许可法》第5条规定的公开、公平、公正原则，排污许可证申请人和其他利害关系人有请求举行听证会的权利。第四，行政机关及其工作人员违法时应当承担的法律责任。

8．监督检查和法律责任。实践证明，环境质量状况的改善，有赖于环境保护主管部门执法能力的加强，也需要进一步严格规定违法者的法律责任。我国原有的环境保护基本法律制度在环境保护主管部门的执法能力和违法者的法律责任方面有所欠缺，这是造成目前环境保护法律、法规汗牛充栋，而执法现状疲软无力的重要原因之一。为扭转这种尴尬局面，整合后的排污许可证制度必须利用许可证制度可事前、事中和事后监管的制度优势，加强环境保护主管部门的监督检查，现场执法的权力。规定环境保护主管部门进行年检和现场检查时，发现被检查的排污者不按照许可证的规定排放污染物的，有权采取保全证据措施，查封、扣押产生污染物的生产设备和相关物品，并可以责令减轻、消除污染，或者责令限制排污、停止排污。

另一方面，对违法者的法律责任做出更加明确具体而严格的规定，从而能够保证排污许可证制度的实效性。

五、结语

制度变迁的需求产生于内在变量的双重作用。[18]排污许可证制度的内在变量是制度本身安排及其存在的合理性程度，外在变量是经济发展过程中，人们所面临的社会生存与社会发展的压力。我国目前环境、生态状况的恶化，以及公众对良好生活环境的诉求是排污许可证制度整合、拓展的外在变量。排污许可证制度的合理性是各国实践证明的，关键是制度的科学设计与安排，这是我们可以解决、思考的内在变量。以《行政许可法》为契机，将水污染物、大气污染物、噪声污染的排放统一归入排污许可证制度的范畴，出台一部确立综合排污许可证制度的行政法规，这是制度选择、变迁的最佳时机。

①                   参见祝兴祥等：《中国的排污许可证制度》，中国环境科学出版社1991年版，第40页。转引自马中、【美】杜丹德：《总量控制与排污权交易》，中国环境科学出版社1999年版，第95页。

②                   具体参见《上海市污染物排放许可证管理规定》第9、21、25条，《厦门市水污染物排放许可证管理实施办法》第14条，《齐齐哈尔市排放水污染物许可证管理办法》第10条，《济南市水污染物排放许可证管理办法》第7、9条。

③                   修改后的《海洋环境保护法》规定倾倒废弃物必须向海洋局申请许可证，但并无规定需向环境保护部门申请许可，排放陆源污染物只需向环境保护主管部门申报登记，无须申请排放许可证。

④                   具体参见《上海市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》第9、10、11条，《天津市大气污染防治条例》第7、8、9、10条，《浙江省大气污染防治条例》第12、13条，《济南市大气污染防治条例》第8、9条。

⑤                   《北京市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》。

⑥                   同上注。

⑦                   具体参见《上海市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》第9、10、11条，《天津市大气污染防治条例》第7、8、9、10条，《浙江省大气污染防治条例》第12、13条，《济南市大气污染防治条例》第8、9条。

⑧                   《北京市排放污染物许可证管理暂行规定》第6条、《广东省排放污染物许可证管理办法》第2条、《福建省排放污染物许可证管理暂行规定》第2条、《上海市污染物排放许可证管理规定》第2条、《四川省污染物申报登记和排放许可管理办法》第2条。

⑨                   刘莘：“利益平衡：《行政许可法》的关注重点”，载《法学》2003年第10期。

⑩                   罗文燕：《行政许可制度研究》，中国人民公安大学出版社2004年版，第116页。

[11]  《行政许可法》第6条。

[12]  《北京市排放污染物许可证管理暂行规定》、《广东省排放污染物许可证管理办法》、《福建省排放污染物许可证管理暂行规定》、《上海市污染物排放许可证管理规定》、《四川省污染物申报登记和排放许可管理办法》。

[13]   例外的是《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》，第2条规定适用对象是向水体、城市污水集中处理设施或者其他工业污水集中处理设施排放重点水污染物的法人、其他组织和个体工商户。此外还有一些地方的规定也涉及个体工商户。

[14] 《天津市大气污染防治条例》第8条、《上海市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》第11条、《湖北省大气污染防治条例》第8条、《呼和浩特市大气污染防治管理条例》第9条等。

[15]  前引⑩，罗文燕书，第129页。

[16]  马中、【美】杜丹德：《总量控制与排污权交易》，中国环境科学出版社1999年版，第97页。

[17]  陈赐阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第264页。所谓“污染互补”制度是指，受益之设施无须完全符合法律上严格之要求——科技水准，然受有负担的设备却须为超越本身应负义务所为之给付始可。如符合此要求，此时两设备均应给予许可。互补设备不以同一所有人为限。德国互补式的总量管制，即变形于交易方式之总量管制的原则之一是衡平原则，指就现有污染的总量，期待其降低，此外为使经济持续发展，新旧设备可以并存与交换使用，这是美国的做法最大不同之处。

[18]  徐家良、范笑仙：“制度安排、制度变迁与政府管制限度——对排污许可证制度演变过程的分析”，载《上海社会科学院学术季刊》2002年第1期。

文章来源：《环境资源法论丛》第6卷