【摘要】环境知情权属于基本人权的范畴。环境知情权的权利主体不仅为国内自然人、法人等其他社会组织，也包括国外的自然人、法人等其他社会组织；其义务主体主要是掌握环境信息的环境公共当局，某些情形下也包括排污单位。环境知情权的客体范围非常广泛，表现为附着于各种载体之上的环境信息；公众通过义务主体主动地或被动地及时、准确公开环境信息而实现其权利，在利益衡量的过程中，公众的环境知情权也会受到一定的限制。当公众的环境知情权受到侵害时，有权获得相应的行政或司法救济。

【关键词】环境  环境信息  知情权

公众的知情权最先由瑞典在两百多年前首先确立，但其真正引起各国关注的则在20世纪中后期。联合国在1946年的第一次大会上，通过第59（1）号决议肯定了信息自由是一项基本权利。此后，诸多国家通过宪法以及专门的知情权立法，对公众的知情权作了确认，并提供强有力的法律保障。与此同时，无论是一些国际性宣言、国际性公约还是各国的环境法律，针对环境问题的特殊性，专门就公众环境知情权问题予以特别关注。如在1992年的《里约宣言》中，第10条规定，“环境问题最好在不同层级公众参与的基础上解决。在国家层面，每个人应获得其社区的有害物质与活动的有关信息，并有机会参与政策规定。国家应通过广泛地提供信息，鼓励和促进公众觉悟与参与。”在区域组织层面，联合国欧洲经济委员会与欧盟于1998年签署了《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸司法救济的公约》（《奥胡斯公约》）再次确认了《里约宣言》所规定的公众获得环境信息的权利。在国内立法上，欧盟成员国往往都专门制定了环境信息法，其他很多国家，如俄罗斯在宪法和环境保护法中也确立了公众环境知情权。我国目前在一些单行的环境立法中涉及环境知情权的内容，国家也在制定综合性的《政务信息公开条例》，基于此，本文欲结合国内外的环境知情权的立法现状与发展趋势，就环境知情权的制度构建问题作一探讨，以期对建立和完善我国公众环境知情权制度有所裨益。

一．    环境知情权的主体范围

（一）环境知情权的权利主体

1、确立权利主体范围考虑的要素

当我们探讨环境知情权的权利主体时，一般认为它与一般意义上的知情权主体无甚差异。然而，由于环境问题与环境维护所具有的特性，必然要求在环境知情权主体范围的界定上有一些特殊的要求。为此，在确定环境知情权主体时要考虑到：第一，环境问题所产生的环境污染和生态破坏无论是对于自然人的生命、健康权和财产权都将带来危害；同时，它同样地会对企业法人等社会组织的利益产生消极的影响；第二，环境知情权确立的价值或者说其目的除了维护公众的私人利益之外，它还是公众以此维护环境公共利益的一个重要平台；第三，现代环境问题除了在一国产生消极影响外，由于环境的整体性特征，必然要求环境公共利益的维护，应该属于整个全人类的责任。

2、自然人

将公民作为环境知情权的权利主体，已经被各国环境立法所普遍承认，甚至也可以说它是环境知情权权利主体界定中最核心部分。如日本的《信息公开法》中将知情权主体规定为“任何人”，即“任何人都可以依据本法的规定，向行政机关的首长……请求公开该行政机关拥有行政文件”，美国的《信息自由法》也有类似规定。【1】实际上，由于公民乃一具有政治意义的法律概念，通常是指具有一国国籍，并根据该国宪法和法律，享有权利和承担义务的自然人。【2】它显然不包括外国公民和无国籍人。就环境知情权中的个人看，主要有两个问题需要澄清：第一个问题是，环境知情权主体除本国公民以外，是否也包括外国人和无国籍人？第二个问题是，自然人主体资格是否需要另行限制？

对于第一个问题，从现有各国立法看，用语表达在翻译上有些不同，如美国的信息法中用“任何人”概念，在欧盟的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸司法救济的公约》（以下简称《奥胡斯公约》）中用“公众”概念，在该公约第2条定义中专门对“公众”进行了解释，公众包括一个或多个自然人；而在《俄罗斯联邦环境保护法》第11条中规定，每个公民……有获得可靠的环境状况信息……的权利。【3】如果将环境知情权主体仅限于本国公民，其范围显然过于狭窄，也不利于环境的保护。不过，总体上看，环境知情权的主体在欧盟《奥胡斯公约》中指任一自然人，而在美日等信息法中也不仅限于本国自然人，而是普惠于居于本国境内外的其他自然人。在“福岛原发诉讼”一案中（1989年），日本律师曾依美国《信息自由法》，仅以一份书面申请，就从美国原子能管制委员会获得了约300页极有价值的有关发生事故的核电厂的设计资料（该核电厂的技术设备系从美国进口），从而有力地支持了市民的诉讼请求。对此问题，按照学者的理解是由于知情权通常被特别赋予了普遍人权的属性。【4】

对于第二个问题，有一种主张“知情权是公民政治权利或与政治有关的权利实现的前提，所以知情权的主体应等同于政治权利的主体。与民事权利主体一样，心理、智力成熟程度也是成为政治权利主体的条件。”【5】此种观点适用于环境知情权是非常不妥而有害的。因为，环境知情权的实现无论对于本国自然人，还是外国自然人，也无论是具有完全民事行为能力的自然人，还是针对限制民事行为能力的自然人都非常重要，对于保障其人身、财产利益不受环境污染侵害不可或缺。再从维护环境公共利益角度看，各国环境立法都将保护环境作为每个人一项法定义务，这项义务不因民事行为能力不同而加以区分，分别对待，环境知情权恰恰是公民履行保护环境义务的前提条件。如我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”尽管，我国《环境保护法》该条款并非是对环境知情权的确立，但由于它是针对每个人的环境保护义务和参与权利的确认，从中也能推演出其并无资格条件之限制。因此，环境知情权的享有人理应为无任何限制条件的自然人，但其行使权利的能力确实存在差异，这是另一个层面上讨论的法律问题。

3、法人及其他社会组织

在我国目前研究知情权的过程，有一个现象值得注意，就是学者在论及知情权时，基本上将权利主体锁定在自然人，而未顾及法人及其他社会组织的知情权。【6】这往往给人一种印象，知情权的权利主体只涉及自然人。事实上，在专门制定信息公开法的国家，如美国、日本等其“任何人”概念中不仅包括自然人，也包括法人、社会组织和政府。如根据美国的信息自由法，“任何人”包括个人、合伙、公司、协会、外国与国内的政府机关，联邦政府机关不属于“任何人”之一，但州与州政府机关包括在其中。【7】在欧盟的《奥胡斯公约》中规定的环境知情权的“公众”除自然人以外，也包括法人、协会、组织或团体。在我国《广州市政府信息公开规定》第4条也规定了组织是信息公开权利人，依法享有获取政府信息的权利。另外，在《沈阳市环境保护公众参与办法》（草案）中，规定公众有获得政府及其环境保护部分提供的环境信息的权利。这里的“公众”，依据该《办法》（草案）第2条的规定，是指具有完全行为能力的自然人，以及法人和其他组织。

当然，对于法人等各种社会组织而言，一方面环境信息对于其维护自身利益不可缺少，另一方面，社会组织，尤其是各种以环境保护为宗旨的环保组织、社团，他们常常参与到对污染和破坏环境行为的监督与环境决策之中，而其进行活动的基础是必须拥有相关的环境信息。【8】为此，有些国家在其环境保护法典中专门就环境保护组织或团体的知情权作了规定。如《俄罗斯环境保护法》第12条中规定，从事对环境和公民的生命、健康和财产造成威胁的经济活动和其他活动的情况和事实的及时、充分而可靠的信息。【9】

（二）环境知情权的义务主体

环境知情权的权利主体权利的实现必须依赖于环境知情权的义务主体履行其相应的法定义务才能得以实现，因此，义务主体范围的确定对于环境知情权的保障有重要意义。综合世界范围知情权立法来看，其义务主体范围大致相同。

1、环境公共当局

    根据测算，政府部门（行政机关）掌握着全社会信息资源的80%以上。如果政府不承担起信息公开责任，一般公民是很难真正享有与充分力用本由公众创造并提供，属于公民与全社会所有的信息资源。只有政府作为知情权的义务主体，才能使公众的知情权得以实现。【10】就环境信息来说，它是表征环境问题及其管理过程中各固有要素的数量、质量、分布、联系和规律等的数字、文字和图形等的总称，它的来源可分为内部信息源和外部信息源。内部环境信息来自于环境监测、环境科学研究以及通过排污者的申报等收集，外部环境信息是由环境保护部门以外的部门，如水文站、气象站等采集和提供的环境信息，这些信息都掌握在环境行政机关手中，因此，各国的信息公开法以及环境信息法等环境立法在确定环境知情权的义务主体时，主要指的就是掌握大量环境信息的环境公共当局。【11】当然，这里对环境公共当局的理解应当不局限于专门的环境监督管理机构，也应包括其他只要其依法定职权拥有相关环境信息的机构及其他承担公共环境行政职能的非政府的组织等。例如，根据美国的《信息自由法》规定，环境知情权的义务主体就不仅仅局限于美国联邦环保局，它还包括总统行政办公室、内阁各部、军事部门、政府公司、政府控股公司、独立管制机构以及行政部门设立的其他公营部门。美国法院对“机关”所采用的是一种功能性定义标准，即仅仅履行咨询与协助职能的部门不属于机关。除此之外，其他的部门属于机关。例如，美国法院认定环境质量委员会（总统行政办公室的一个部门）属于信息法所调整的范围，因为，其职能超出了咨询与协助，具有调查、评价与建议职能。【12】另外，欧盟《奥胡斯公约》第2条对“公共当局”的界定非常细致，它几乎囊括了所有拥有公共环境信息的部门或个人，这在公共行政社会化的今天富有现实意义，它对今后我国确立环境知情权具有借鉴意义。【13】

从各国对知情权立法看，知情权的义务主体主要为公共行政当局。无论是美、日等国制定的信息公开法律，还是欧盟的《奥胡斯公约》以及欧盟成员国的国内制定的环境信息法，在规定环境知情权义务主体时，都将立法机关与司法机关排除在外。在1990年欧共体发布90/313/EEC号文件即有关自由获取环境信息的指令中，明确规定公共机构不包括司法机关和立法机关。【14】1998年欧盟通过的《奥胡斯公约》中，在界定环境知情权义务主体——公共当局时，也仍然将含有行使司法或立法职能的机关或机构排除在外，欧盟成员国根据欧共体指令及公约制定的环境信息法也都作如是规定。【15】

有学者以为知情权的义务主体也应包括立法机关。对于立法机关而言，应当公开相应的环境法律；同时，那些在环境立法的各个环节中产生的，对正式的法律规范有影响的文件，如法律议案、法律草案等，均应经由立法机关整理后向社会公开，以实现整个立法环节的透明化。这样做可以使法官、学者以及公众更准确地理解和解释法律，更容易准确探知立法者意愿。【16】

2、企业

环境问题大多是由企业的排污及开发利用自然资源活动带来的，因此，环境信息主要包括这些污染源的排污情况的信息。但是，一般来说，对于企业的排污情况的信息，企业不承担公开的义务，也就是说企业不是环境知情权的义务主体。之所以这样，是因为：第一，信息的公开都需要成本。如果要求所有的企业将其排污信息向社会公布将大大加重企业的经济负担；第二，对于某一点源排污的企业而言，其排污情况的信息并非全社会公众都特别关心。由于某一企业的排污行动其影响的范围有限，一般情况下，总是其附近或周围的社区公众很关心其排污情况；第三，根据各国现有的环境立法，大多规定排污单位要向当地环保部门进行排污申报登记。【17】另外，环境保护部门还可以通过现场检查制度、环境监测制度等方式主动收集排污企事业单位的环境信息。因此，对于企事业单位的排污信息，当地的环境保护部门一般都已拥有，只要环境保护部门承担环境信息的公开义务，环境知情权人可以通过环境行政的公开而获得其需要的某一企业的环境信息。如国家环保总局2003年9月2日发布《企业环境信息公开规定》（环发【2003】156号），其规定环境信息的义务人是指各省、自治区、直辖市环保部门，而非排污企业本身。在美国，《清洁空气法》、《清洁水法》也规定企业必须定期向政府主管部门报告许可证的执行情况，呈报污染物排放清单，环保局有权依法进入工厂检查排污设施，进行记录和要求企业提供所需要的信息，公众则可以根据《信息自由法》的规定获取这些环境信息。【18】至于一些企业通过自愿的方式公布其环境信息，则属于企业自身的一种市场行为，本身并不构成其法定义务。

当然，企业有时也根据法律规定需要在其产品之上公开一些环境信息。如在美国新泽西州，1999年通过了有关环境信息公开的标准，要求所有现有的或者潜在的电力供应商在市场上销售其产品时，必须提供燃料构成、大气污染物排放以及提高能源效率带来的能源节省等方面的信息，这些信息将为消费者选择不同的能源计划提供判断的依据。【19】从长远角度看，应该将企业环境信息自愿公开与强制公开相结合，但也要考虑企业的公开成本问题，可以考虑有些环境信息在其产品及其包装物上反映出来，这样既照顾到企业在公开媒体上公开环境信息的成本问题，又照顾到公众，特别是消费者或产品的使用者的环境知情权；另一方面，对于一些重点污染源或是有毒有害以及从事的生产活动可能对周围的生活及生态环境产生危害的企业，可以规定在一定范围内向周围公众公开其相关的环境信息。这一点，《沈阳市环境保护公众参与办法》（草案）中所涉及，其第16条规定，“各重点污染源企业必须向附近公众公布本单位的污染物排放信息。”

二、环境知情权的知情范围及例外

（一）环境信息的范围

为实现公众的环境知情权，环境公共当局通过各种方式向社会公开其所掌握的环境信息。然而，哪些环境信息是可以让公众知悉，哪些环境信息必须要保密，其中必有一合理界限，这个界限就是环境知情权的客体范围。

1、          环境信息的形式范围

许多国家的信息公开法律制度将公开的对象仅规定为信息本身，而没有过多考虑到信息的载体问题范围。传统的信息载体往往随着科学技术的进步发生巨大的改变例如美国国会制定消减公文法花费了6年时间，其立法动机是计算机开始替代传统的书面公文。然而，当该法通过的时候，网络又替代了计算机磁盘，成为最基本的数据传输方式。如果政府机关不是以传统的方式收集和保存信息，而是从网络上恢复网络信息，则政府机关有可能逃避信息公开的义务。1996年，美国国会对“电子”记录问题经过几年讨论，制定了1996年《电子信息自由法》修正案。该修正案确认了联邦政府机关拥有或保存的任何资料，不论其形式如何，都是《信息自由法》所规定的政府材料。【20】1999年日本通过的《信息公开法》就借鉴了美国立法的经验，将行政文件的信息载体范围，即其并非信息自身作为公开的对象，而是将“文书、图画以及电磁性记录”这类信息的记录载体作为公开的对象。当然，从字面上理解，非由“文书、图画以及电磁性记录”载体记录的信息自然不在公开的范围之内，但事实上，“电磁性记录”已将硬盘、磁盘、光碟、CD-ROM也都归入其中，可以说该定义已经将所有的信息记录载体都纳入了该法的规范范围。【21】1998年的欧盟《奥胡斯公约》在界定“环境信息”时，采取了列举和概括的方式，确定环境信息的载体范围，即环境信息是书面形式、影响形式、音响形式、电子形式或任何其他物质形式的任何信息。

2、    环境信息的实质范围

环境知情权的实现不仅需要界定存在于何种载体的环境信息可以公开，对于权利人来说，更为关心的是哪些环境信息属公开范围，这样使权利人行使权利更加具有针对性。这方面的立法以欧盟《奥胡斯公约》为代表包括欧盟成员国专门的环境信息立法作了很好的尝试。在欧盟《奥胡斯公约》中明确规定环境信息是指：“A.各种环境要素的状况，诸如空气和大气层、水、土壤、土地、地形地貌和自然景观、生物多样性及其组成部分，包括基因改变的有机体以及这些要素的相互作用；B.正在影响或可能影响以上A项范围内环境要素的各种因素，诸如物质、能源、噪声和辐射及包括行政措施、环境协定、政策、立法、计划和方案在内的各种活动或措施以及环境决策中所使用的成本效益分析和其他经济分析及假设；C.正在或可能受环境要素状况影响或通过这些要素受以上B项所指因素、活动或措施影响的人类健康和安全状况、人类生活条件、文化遗址和建筑结构。”

我国2003年4月1日实施的《环境保护行政主管部门政务公开管理办法》是目前比较规范的环境信息公开的规范性文件。该文件主要从实质内容上规定你给了环保部门公开的环境信息，没有涉及环境信息载体问题。【22】相比之下，沈阳市《环境保护公众参与办法》（草案）对环境信息的范围从形式载体到实质内容范围都作了细致的规定。【23】

总体上看，国际立法中对环境信息的范围规定是不断扩大的，它同时对各国国内立法产生影响，越是新颁布的国内环境立法对于环境信息的内容规定就越宽泛，这充分体现了人们对环境信息重要性认识的加深。【24】

文章来源：《环境资源法论丛》第6卷