（二）环境信息公开之例外：环境知情权的限制

无论是各国制定的信息公开法，还是欧盟的《奥胡斯公约》以及欧盟成员国国内的环境信息法都在一定范围内对公众环境知情权进行限制，也就是说某些环境信息是不能被公开的。尽管，各国的信息公开法律中规定的例外情形列举的事项不完全相同，如美国《信息自由法》规定了9种情形，日本《信息公开法》列举了6种情形下环境信息可不公开，但从总体上看，构成环境知情权例外的环境信息大致为两类：第一类，主要涉及国家利益、公共安全和公共利益的维护问题；第二类，主要涉及对公众的私人利益，如隐私、商业秘密、知识产权等利益的维护问题。

1、 公共利益对环境知情权的限制

建立了信息公开法律制度的国家，都是在调整因公开所获得的利益和因不公开所被保护的利益的基础之上来对公众知情权进行适度的限制，以公共利益的维护来限制环境知情权，在环境信息法上都有体现，需要说明的是，这里的公共利益应是广义上的理解。以德国《环境信息法》来说，在以下几种情形下的环境信息是不能被公开的。第一，当公开的环境信息对国际关系、国防、政府主管部门的可信度有影响时，或危及公众安全时；第二，当公开的环境信息属于在法庭审理过程中，或审讯罪犯调查过程中，或政府主管部门执行行政管理时；第三，当公开的环境信息会对水域、空气、土壤、动植物群落及栖息物的现状造成明显的或持久的损害；或者对政府保护环境的行动及举措，包括环境保护行政措施及计划产生威胁时。

2、      私人利益对环境知情权的限制

从前面的论述，我们知道，政府掌握的大量环境信息很大的一部分是通过排污申报登记、环境影响评价、排污许可证颁发、现场检查以及对排污者的排污监测获取的，这些环境信息根据其性质，有些构成个人的隐私，有些则是企业法人的商业秘密，还有的尽管不一定属于隐私和商业秘密的范畴，但是，在某一特定时间内公开则可能给申报人的利益带来损害，如环境信息的公布将很可能妨碍提供信息人或代表提供信息的人的正在进行的契约或其他的协议的成立或履行等。

当环境知情权的行使与公共利益冲突时，理所当然地公共利益优先考虑。然而，环境知情权与公众的隐私权、商业秘密权发生冲突时，如何协调是环境知情权立法不得不正视的问题。

（1）   隐私权、商业秘密权对环境知情权的限制：一般原则

通常各国信息公开法以及环境信息法等环境立法中都基于对私人的利益的保护，规定涉及个人环境信息以及企业的商业秘密时，不允许向公众公开。如《德国环境信息法》第8条就规定有，公布个人信息，会给个人带来重大损害时，或对私人的商业秘密进行披露。如果个人信息以及私人的商业秘密是经过其同意的，则该环境信息可以公开。当然，对于不予公开的个人环境信息以及私人的商业秘密，如环境信息的提供人不同意公开该环境信息，他必须向公开环境信息的政府部门说明理由。如《加拿大环境保护法》第52条规定，基于以下的理由环境部长可以决定不公开其提供的环境信息：第一，该环境信息构成商业秘密的信息；第二，该信息的公布将很可能导致提供信息的人或代表提供信息的人的重要的物质性经济损失，或者损害其竞争地位；第三，该信息的公布将很可能妨碍提供信息的人或代表提供信息的人的正在进行的契约或其他的协议。

（2）公共利益对私人利益的制约

正在马克斯.韦伯所言，“法律保障的不只是经济利益，而是极其多样的利益：从保障最基本的人身安全，到保障个人名誉，或神的名誉等纯粹精神的东西，等等。而且，法律还保障政治的、宗教的、家庭的和其他权威的地位，以及任何在经济上限定的社会地位。”【25】因此，利益衡量是对一定权利保障的多样性利益的综合权衡对比。由于环境问题乃一全社会都普遍关注的问题，环境信息的公开，即公众环境知情权的实现，不仅仅是其自身利益维护的需要，它还往往与维护环境公共利益密切联系在一起。因此，即使环境信息的提供者主张提出如商业秘密等理由阻却政府部门公开其环境信息时，它还往往受到公共利益衡量与对比的制约。加拿大《环境保护法》中规定，如果环境信息的提供人向环境部长说明其不予公开的理由后，环境部长认为其理由确实成立，但是在下列情形下仍然要公开该环境信息：第一，该环境信息的公布是对环境保护、公众健康或公共安全有益的；第二，在重要性上，公布的公共利益高于下列各项：（1）由于该人提供信息或代表提供信息致使的任何物质的、经济的损失或者损害该人的竞争地位；（2）公布可能导致的任何侵犯个人的隐私、名誉或人格尊严。【26】

 三、环境知情权的是实现方式

环境知情权人权利的实现总是离不开义务人履行其义务。有学者认为，环境知情权是一种积极权利和消极权利相结合的综合体。权利人权的行使必须通过义务主体公开义务的履行，才能最终实现，是主体之间“获知”与“告知”双向互动的产物。【27】

（一）义务主体对环境信息的主动公开

从各国信息公开法的立法来看，主要是规范公开信息义务主体——政府应申请的公开信息的行为。然而，就环境知情权来说恰恰相反，它的权利实现的主要方式应该是通过环境信息法要求环境信息公开义务主体根据法定要求主动披露环境信息。因为，环境信息对于每个公众都有密切的关系，它直接关系到公众的生命、健康和财产等利益的保护问题，而对公众的基本权利的维护本来就是政府应尽的职责，即使是排污企业这样的私人主体一般情况无主动向公众公开环境信息的义务，但是在某些情况下，法律同样也会强制其向公众公开环境信息。比如，我国《环境保护法》第31条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。”这里规定的污染事故中排污者的报告义务自然也属于环境信息公开之列，它可以使受到污染和破坏威胁的单位和居民提前采取防范措施，避免或减少对人体健康、生命安全的危害和经济损失。【28】事实上，尽管政府在环境保护方面往往起决定性的作用，但是，由于环境问题的特质，决定要实现华宁法所确立的环境保护目标，单靠政府的环境管理是不够的，还必须依赖公众的参与，而任何参与都是有成本的，问题是这种成本应该由谁来承担。对于公众而言，尽管环境法律上规定都有保护环境的义务，如我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境行为进行检举和控告。”此处的规定只能理解为公众自身承担的义务是不去实施污染和破坏环境的行为，公众的环境参与权，他可以行使，也可以放弃，都不构成违法。【30】公众放弃参与环境保护的权利，往往受损的是公共环境利益。为此，许多国家的环境法中都设置了一些条款，对环境保护有贡献的公众给予精神鼓励或物质奖励。【31】基于这种认识，我们认为为了实现公众环境知情权，环境法中应该特别注重环境保护部门无论是在日常的工作中，还是在实施具体环境行政行为时都要主动、方便、及时地向公众公开相关的环境信息，尽量减少公众知悉环境信息的成本。事实上，各国的环境立法也是按照这种思路将环境信息的公开与公众参与决策紧密联系在一起。如美国《国家环境政策法》确立的环境影响评价制度中，在确定是否编制报告书时，如认为该行为属于通常不要求作环境影响评价的行动，则联邦行政机关要向公众发表一份“无重大影响认定”事件文件；在决定编制报告书之后，为确定环境影响评价的范围，环保部门要在《联邦公报》上发表一个“意图通告”，把编制意图通知有关各方和公众；在报告书初稿完成后，还必须将它在《联邦公报》上公布。可见，环境信息的主动公开贯穿于美国环境影响评价程序的全过程之中。【32】

（二）义务主体对环境信息的被动公开

环境知情权除了维护公众自身利益与环境公共利益外，还具有对政府是否真正履行环境保护义务的监督。然而，监督者与被监督者之间却存在着严重的环境信息的不对称，作为被监督者的政府及其公职人员，显然不一定愿意主动将环境信息向公众公开；另一方面，由于环境信息非常广泛，也并非需要所有的环境信息都要由政府向公众主动公开，这样，既加大了公开环境信息的成本，也往往使公众淹没于环境信息的大海之中。因此，环境知情权的第二种实现方式就是由权利人根据自身对环境信息的需求而向环境保护部门请求公开相关信息。各国的信息公开法以及环境知情专门立法的国际性公约及国内专门立法往往主要针对环境信息的被动公开。

（三）环境信息获取：目的性与及时性考察

1.  环境信息获取的目的

公众申请获取某一环境信息时，没有义务必须说明获此环境信息用于什么目的或者任何理由。在欧盟《奥胡斯公约》第4条“获取环境信息”中明确规定，对于公众获取环境信息的请求无须声明涉及何种利益，同样的规定在美日等国的信息公开法中也存在。在美国，根据《信息自由法》，公众提出环境信息申请可以根据任何理由，也可以没有任何理由。法律并不要求申请者必须具有特定的利益或者理由，【33】如在环境污染侵权诉讼中，受害人可以任意向环保部门申请获取被告排污的相关环境信息以支持其环境诉讼。在日本，由于信息公开制度原则上并不考虑公开是否以公益为目的，因此，公众在公开请求书中不必写明公开请求的理由、目的以及公开请求人与公开请求对象文件之间的关系等事项。【34】另外，欧盟在执行90/313/EEC指令时发现，环境信息申请人常常自愿地将使用环境特殊用途表述出来，而要实现这些特定目的，往往要求在2个月最后期限到来之前获得信息。为了保障这种特殊目的下获得信息的权利，欧盟于2000年6月通过的《环境信息公开指令》做出规定，认为如果申请人说明了环境信息的特殊目的，公共机构就应努力在申请人完成该项目的时间范围内提供信息。【35】同时，《环境信息公开指令》对保护知识产权也作了规定，认为申请人在没有获得权利持有人授权情况下复制或者利用环境信息谋取其他的经济目的，应被禁止。

2.  环境信息获取的及时性要求

由于环境知情权的行使是其他实体权利行使的前置程序，所以环境知情权行使的及时与否对后续权利的行使影响甚大。它就要求环境信息的公开义务人及时地将环境信息予以公开。环境信息公开的及时性同样在各国的信息公开法和环境立法中得到重视。由于环境信息公开方式分为主动公开和被动公开两种，且这两种方式下公众对环境信息的利用程度往往也存在差异。在主动公开的环境信息下，受众是不特定的公众，而在被动公开环境信息下，通常总是申请人对某种环境信息的特定需求，它既可能是为私人目的服务，也可能是为环境公共利益维护需求，因此，它可能总是针对某一具体问题的解决而提出的，因此法律上就特别关注此种情形下的环境信息公开的及时性。

在欧盟《奥胡斯公约》以及美、日等国的信息公开法中，对于公众申请获取的环境信息的请求都规定了公共当局在一定的期间内提供。在欧共体90/313/EEC指令中强调公共机构对于公众申请的环境信息的请求应尽快答复，其最长期限不得超过2个月。后来，在欧盟《奥胡斯公约》中将最多2个月的期限缩短为1个月，当然，只有当要求“数量巨大而复杂的信息”时才是2个月的时间。美国在《信息自由法》中对此规定得更加细致，在1996年该法修正案实施以前，政府机关应在接到申请后的10日内(法定节假日除外)做出是否提供信息的决定。如属特殊情况，如需要从非常远的地方收集材料，需要审查大量的材料，需要与其他相关机构协商等，则可以延长10天决定时间。1996年修正案对此作了一些改革，如建立多轨处理制度，如果申请人能够表明有“特别的需要和紧迫性”，政府机关可以给申请人机会，使其修改其申请，以便在快速轨道内处理；同时，修正案还将法定决定时限从10天增加到20天。对于特别复杂的申请，政府机关可以与申请人协商一个完成时限。根据每个申请的不同，被申请机关应花费“合理的”时间为申请人搜集信息，以尽量发现所有有关的信息。【36】

至于政府部门主动公开的环境信息，尽管一般情况下无期限的限制，但也不是不反映及时性的要求，如空气质量日报、周报等，其实也涉及及时公开问题。另外，大量的环境信息公开是与环境行政行为结合在一起的，如在环境影响评价行为中，对于每一个阶段的环境信息公开也都有时限上的要求，这一点在各国的环境影响评价法中都有规定。

（四）环境知情权侵害的法律救济

由于环境知情权的实现依赖环境公共当局的积极作为来主动或应申请被动地提供环境信息，对于环境公共当局来说总是想控制它们所拥有或创造的信息，有时它们或者漠视法律，或者对法律进行曲解，以满足公共当局的利益，尤其是信息的公开导致公众更加有效地对政府实施监督与制约，因此，实践中，侵害公众环境知情权的现象就难以避免，而立法恰恰需要为环境知情权人提供保障。在各国的信息公开立法以及环境立法中，对于公众环境知情权的侵害救济方式大致为行政救济与司法救济两种形式。

1.拒绝提供环境信息：行政复议与行政诉讼的适用

以美国法为例，环境公共当局如果拒绝公众环境信息公开申请，应告知申请人理由及申请人向环境公共当局首长提起复议的权利，申请人可以就申请被拒绝提起复议，复议申请通常包括申请人主张公开信息的理由。申请人可能在申请中提供事实或论据，也可以不包含任何论据，只标明请求对原行政决定进行复议。复议申请通常必须在20个工作日内得出结论，但环境公共当局可以额外延长10个工作日。一旦复议期限超过，申请人可以认为复议请求拒绝并据此提起司法审查。在美国，一旦复议请求被拒绝，申请人可以向其居住的联邦基层法院、文件所在地的联邦基层法院或哥伦比亚特区法院提起司法审查。【37】

3.  拒绝或不当提供环境信息：公众的损害赔偿

环境知情权的实现往往与公众的人身、财产等权利的维护密切相关。由于环境公共当局无正当理由拒绝提供环境信息，或者已提供环境信息，但提供的环境信息不完整或者不真实而导致环境知情权人的人身或财产遭受到损害，也是可能会出现。对于权利人遭受的损害，环境当局是否承担赔偿责任呢？

在欧共体的指令以及欧盟的《奥胡斯公约》的“诉诸法律”的内容中似乎未涉及该问题，德国《环境信息法》中对此问题也未作考虑。在美日等国的信息公开法的法律救济中也未作专门的规定。只有极少数国家的信息公开法对此问题给予了适当的关注。比如2001年10月26日通过的《罗马尼亚自由获取公共利益信息法》第22条规定，如果某人认为他的合法权利受到了侵犯，该人可以向法院提起行政诉讼，法院可以强制公共权利机关或公共机构提供申请的公共利益信息，并可以命令支付精神或财产赔偿。另外，1995年《俄罗斯联邦信息、信息化和信息保护法》第24条第1款规定，申请人获得信息请求被拒绝或收到不完整信息的，可以要求获得相应的损害赔偿。对不正当拒绝获得信息请求的损害赔偿及其他损害信息使用者权利的赔偿都由法院决定。应该说，俄罗斯的信息立法中的如此规定对于环境知情权人的利益维护是很充分的，这与俄罗斯在宪法与环境保护法典中对公众环境知情人的确立不无关系。1993年《俄罗斯联邦宪法》第42条明确规定，“每个人享受良好的环境和获得关于环境状况的信息的权利。”在2002年1月10日公布施行的《俄罗斯联邦环境保护法》中则更加明确规定，每个人都有获得充分、准确和可靠的环境状况信息的权利，俄罗斯各权力机关有保证其实现的义务。【38】

文章来源：《环境资源法论丛》第6卷