摘要:矿产资源生态补偿制度是自然资源有偿使用制度的重要内容之一。我国矿产资源补偿制度存在的主要问题有:资源税的定位不清导致了实践中的错位;矿产资源补偿费无法充分实现矿产资源所有者——国家——的所有者权益;探矿权、采矿权的取得及转让方面未能充分体现谁投资、谁受益的矿业权价值补偿模式;探矿权价款和采矿权价款作为国家前期地质勘察的投资回报,不应成为矿产资源生态补偿的组成部分。针对这些问题,可以从以下方面来进行改革和完善:设立权利金制度,取消资源税和资源补偿费;采用探矿权、采矿权合一制度,促进其流转;重视政府在环境损害和矿业城市生态补偿领域的作用。
关键词:矿产资源 生态补偿 地租 权利金 探矿权 采矿权 资源补偿费
矿产资源生态补偿制度是自然资源有偿使用制度的重要内容之一,矿产资源的理论界和实务界对此进行了积极探索,提出了不少建设性的建议和方案,环境资源法学者也开始给予了应有的关注。笔者认为,构建具有可行性的我国矿产资源生态补偿制度,首先应当从理论上澄清其含义、性质,为制度设计提供学理依据;然后,结合现状拿出切实可行的应对之策,从立法上寻找突破口,为其实施提供法制保障。
一、矿产资源生态补偿概述
关于矿产资源生态补偿的理论,可以追溯至古典经济学家关于地租的经典论述。由于矿产资源的不可再生性、稀缺性、耗竭性,对其认识、勘查、开发利用等各环节都凝结了人类劳动,因而它具有价值。矿产资源从理论上说应在不同代际之间合理分配和公平分享,如果当代人透支矿产资源并加速其耗竭,势必影响后代人利用资源的选择权,那么当代人应就其造成的资源耗竭损害给予补偿,这也被称为代际补偿金。矿产资源使用权人在开发利用矿产资源的过程中,必然会产生负的外部性或外部不经济性,对生态环境造成损害,因此,理应承担环境损害恢复补偿的责任。以上这些构成了矿产资源生态补偿的理论基础。
1·矿产资源生态补偿的内涵
何为“生态补偿”?目前学界一般认为,生态补偿是指生态服务受益者对生态服务的提供者所给予的经济补偿。相对于环境污染损害赔偿而言,生态补偿是对人类的某种活动所产生的生态环境的正的外部性所给予的补偿。这一概念相当于国外的Payment for Ecosystem Service (PES)或Payment for Ecosys-tem Benefit (PEB)。《环境科学大辞典》中有关“自然生态补偿”的概念被定义为“生物有机体、种群、群落或者生态系统受到干扰时,所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力,或者可以看作生态负荷的还原能力”。①自然生态补偿还被定义为自然生态系统对社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。②由此可见,生态补偿原先是一个自然科学的概念。环境法学借用了这一科学术语,但其含义至今不甚明确。依笔者管见,生态补偿理应包括以下两层含义:一是指在环境利用和自然资源开发过程中,国家通过对开发利用环境资源的行为进行收费以实现所有者的权益,或对保护环境资源的主体进行经济补偿,以达到保护环境和促进资源有效利用的目的;二是国家对环境污染者或自然资源利用者征收一定数量的费用并用于生态环境的恢复或者用于开发新技术以寻找替代性资源,从而实现对自然资源因开采而耗竭的补偿。矿产资源作为不可再生资源,其生态补偿是国家通过对矿产资源的探矿权人、采矿权人征收一定数量的矿产资源补偿费以实现国家作为资源所有者的权益,并对因矿产资源的开发利用而利益受损者进行相应的经济补偿;与此同时,国家通过征收矿产资源补偿费来促进新技术的研发以寻求替代性的矿产资源,并对因矿产资源开发而受到损害的生态环境进行恢复、整治、补偿。
2·矿产资源生态补偿的理论依据
为何要对矿产资源开发利用进行生态补偿?经济学家们用多种不同的学说对此加以了解释,如经济人假设、公共产品理论、外部性理论、产权理论、生态资本理论等。这些理论都从不同的角度论述了对环境资源利用进行生态补偿的合理性,但基本思路都是通过恰当的制度设计使环境资源的外部性成本内部化,由环境资源的开发利用者来承担由此带来的社会成本和生态环境成本,使其在经济学上具有正当性。而矿产资源生态补偿的理论立足点在于矿产资源具有价值。
(1)劳动价值是矿产资源价值的组成部分
按照马克思的劳动价值论,矿产资源的认识、勘查、开发等各个环节都凝结了人类劳动。人类在利用矿产资源前,需要掌握其使用价值、探测方法以及如何利用等方面的知识,并为此付出了大量的劳动。这种认识矿产资源的前期劳动应构成矿产资源的价值实体。③而且,人们认识矿产资源的各种使用价值及其探测方法后,地质工作者通过地质调查、预查、普查、详查、勘探,提供已探明的矿产资源矿产储量报告,说明矿产资源的具体空间位置、矿产数量和质量,为矿山企业开采矿产资源提供依据,这是地质勘察劳动的直接投入。④应当指出的是,矿产资源及其使用价值是自然赋予的,并不是人类劳动所创造的,人类劳动只是认识和实现这种使用价值。矿产资源的使用价值与其自然丰度有关,矿产资源价值的大小与认识和发现它所付出的人类劳动的多寡不存在正比例关系。⑤因此,运用马克思的劳动价值论来解释矿产资源的价值是存在一定片面性的。
正因如此,一些学者持自然资源无价值理论。自然资源无价值理论始于英国古典经济学家亚当·斯密。亚当·斯密在其代表作《国富论》中区别了使用价值和交换价值,并指出“劳动是衡量一切商品的尺度”。⑥亚当·斯密之后的经济学沿着两个方向得到发展:一是经李嘉图到马克思发展成为劳动价值论;二是经边际学派到马歇尔发展成为均衡价格论。⑦但无论是劳动价值论还是均衡价格论均认为自然资源物质是没有价值的。马克思在运用劳动价值论分析土地价值时,把“土地物质”和“土地资本”区分开来研究。他认为“土地物质”作为自然存在和自然赋予的一种自然资源,是没有价值的;而“土地资本”是对已经变成物资交流的土地进行新的投资,也就是在不增加土地的物质即土地面积的情况下增加资本,因此,经过人类开发的自然资源是由自然资源物质和自然资源资本两部分组成的,即自然资源的二元性。自然资源的二元性导致了自然资源价值的二元性。由于自然资源物质没有凝结人类劳动,因而是没有价值的。⑧
矿产资源的客体特征也反映了矿产资源具备价值的前提。矿产资源的客体特征是指矿产资源的有效性、稀缺性及其所有权的垄断性。矿产资源的有效性是指矿产资源具有使用价值,这是矿产资源具备价值的前提。矿产资源的稀缺性是指矿产资源相对于人类来说具有不可再生性,即随着人类开采强度的增加而相应减少。矿产资源的这一特征决定了其所有权的垄断性,即拥有矿产资源者享有获得未来收益的权利。也就是说,矿产资源具有“潜在的社会价值”。因此,“矿产资源的价值应包括资源本身的有用性所固有的使用价值,以及人类附加在资源之上的劳动价值的结晶,是这两个方面价值的叠加统一”。⑨
(2)矿山地租是矿产资源价值的源泉
地租是一个古老的经济学范畴。亚当·斯密和李嘉图都将地租看成是农产品价格超过成本和正常利润的余额。他们试图解释形成这一余额的条件和原因。亚当·斯密提出了垄断地租论,李嘉图则提出了级差地租论。马克思基本上接受了李嘉图的级差地租论。不过,马克思指出,土地级差是形成级差地租的条件但不是原因。在级差地租理论的基础上,马克思提出了绝对地租理论,指出垄断是形成地租的真正唯一原因。当代西方经济学的发展告诉我们,只要存在垄断,就可能有超过正常利润的利润,这种超额利润就被称之为租。因此,地租不是土地所特有的东西,从这个意义上说,地租被普遍化了。所有处于垄断地位的要素均可以得到超过机会成本的剩余(Surplus)或余额(Residual)。矿产资源与土地资源一样,矿山地租也是这种剩余或余额的一种。⑩
矿山地租成为矿产资源价值内在构成的一个有机部分,具体包括矿山绝对地租、矿山级差地租。按照马克思的地租理论,“土地所有权本身已经产生地租……地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式”。○11这对于矿山地租同样适用。我国实行土地所有权公有制,消灭了土地等自然资源所有权的私有属性,但垄断土地所有权能产生绝对地租这种属性依然保留着。由于矿产资源国家所有权的存在,矿山绝对地租的经济基础仍然存在。矿山绝对地租是对矿产品的超额利润,是矿山职工劳动创造的剩余价值部分,其实质是超过平均利润的剩余价值的余额。在矿山采掘业中,由于矿产资源的自然丰度、赋存条件、开采难易程度、交通状况、地理位置等方面的区别,投入相同劳动和资金,产出的矿产品数量、品质是不同的。开采资源条件好的矿产资源,获得的矿产品数量多、质量好;反之亦然。因此,矿山企业在出售矿产品的收入中扣除生产费用支出及平均利润就是矿山地租。这种地租与矿产的自然丰度等级有关,称为矿山级差地租。○12矿山级差地租有两种形式:级差地租Ⅰ是因为资源自然禀赋高、运输条件好而形成的;级差地租Ⅱ是对同一矿床连续追加投资导致生产率提高,进而获得超额利润转化而来的。严格说来,矿产资源的原始价值是由矿山绝对地租和矿山级差地租Ⅰ所构成的。因此,矿山地租是矿产资源价值的组成部分。
(3)矿产资源耗竭补偿理论
不可再生资源的经济理论分析是由美国经济学家哈罗德·霍特林(Harold Hotelling)1931年在其经典论文《可枯竭资源经济学》中率先提出的。1954年,加拿大经济学家肯尼迪·斯特勒瑞教授等以镍矿为例首次提出了耗竭模型,并得到加拿大矿业协会的确认。○13矿产资源是一个动态概念,是一个地质、技术和经济的三维动态概念。所谓矿产资源耗竭状态是指在一定技术条件下,某种一定质的矿产的量趋于零。换言之,当该种矿产丰度不断降低,开发成本不断上升,以致需求数量趋于零时,就达到了耗竭状态。○14
矿产资源耗竭补偿理论又被称为代际均衡理论,○15是一个代际间矿产资源的合理分配和利益共享的理论。可持续发展要求当代人在满足自己需要的同时,不对后代人满足其需要的能力构成危害。因此,与传统发展模式不同,矿产资源的分配应当考虑后代人的利益,而不能仅依据曾在西方世界盛行一时的经济人假设,在代内进行矿产资源的最优化配置。在此背景下,一些经济学家提出了与可持续发展相关的概念,如“最低安全标准”概念。世界银行资深经济学家赫尔曼·戴利于1989年将其具体化为以下三个方面:社会使用不可再生资源的速度不得超过可再生资源的更新速度;社会使用不可再生资源的速度不得超过作为其替代品的可持续利用的可再生资源的开发速度;社会排放污染物的速度不得超过环境对污染物的吸收能力。○16由于当代人受眼前利益的驱动,过度开采有限的不可再生资源,加速了自然资源的耗竭,透支了本应属于未来世代人份额的矿产资源,剥夺了未来世代对矿产资源选择和利用的权利,并给其造成难以弥补的损失,因此,矿产资源耗竭补偿实质上是对这部分损害的经济补偿。实际上,矿产资源耗竭补偿是一笔矿产资源代际补偿基金。
(4)环境损害补偿理论
矿产资源的开采不可避免会对矿区及周边地区造成不同程度的生态破坏和环境污染。例如,开采赋存于地下的矿产会对地表的建筑物及土壤、植被、农田、牧场、草场产生破坏,对地下水系、地表水、空气产生不同程度的污染。矿产资源开发的成本核算中,应当包括资源成本和环境成本。因此,在矿产资源价值评估中,应当计算自然环境提供的物质和服务功能以及自然环境资产存量的减少。换言之,应将矿业活动的外部成本内部化,即应核算环境恢复和污染治理的费用以及资源损耗的价值。因此,对环境污染和生态破坏的补偿理应成为矿产资源生态补偿的重要理论依据之一。有的学者提出,应将绿色GDP核算引入矿产资源的价值评估中。其计算公式为:绿色GDP=GDP-资源成本-环境成本。绿色GDP核算无疑具有重大意义,但其推行面临着许多挑战。例如,如何对自然资源的耗损进行定价,即采用什么价格形式表现出来,就是一个难题。○17
二、中国矿产资源生态补偿制度的现状及其存在的问题
我国矿产资源生态补偿的税费主要有资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费、探矿权价款和采矿权价款。从理论上说,资源税是政府利用政治权力向矿产资源所有权人开征的,具有无偿性,不应成为矿产资源生态补偿费的组成部分;矿产资源补偿费是矿产资源所有权人实现其所有者权益的形式,因而是生态补偿费的重要内容;探矿权使用费和采矿权使用费类似于国外的矿业权租金,是矿产资源有偿使用制度的一部分;探矿权价款和采矿权价款则是对政府地质勘察投资的补偿和回报,并非对矿产资源的生态补偿。
1·资源税
自1984年10月1日起,《中华人民共和国资源税条例(草案)》开始试行,中国第一次征收资源税。征收资源税的目的主要在于促进自然资源的合理开采、节约利用和有效配置,调节自然资源的级差收入,平衡矿山企业的利润水平,创造公平竞争的外部环境。该条例第1条规定:“在中华人民共和国境内从事原油、天然气、煤炭、金属矿产品和其他非金属矿产品资源开发的单位和个人,为资源税的纳税义务人,都应依照本条例的规定缴纳资源税。”第2条规定:“纳税人根据应税产品的销售收入利润率,按照超率累进税率计算缴纳资源税,销售利润率为12%和12%以下的,不缴纳资源税。”这一征收原则被批评为国家只征收了级差地租,而没有征收绝对地租,从而没有使矿产资源得到应有的补偿。因此,1994年1月1日起施行的《中华人民共和国资源税暂行条例》,采用从量定额征收的办法。确定税额的基本原则是“普遍征收、级差调节”:“普遍征收”是指凡是经营应税矿产品的企业和个人都要依法缴纳资源税;“级差调节”是指不同矿种有不同的税额幅度,同一矿种但不同资源等级的矿山企业或矿区有不同的税额幅度。“普遍征收”体现的是绝对地租或资源补偿原则;“级差调节”的对象是级差地租,不包括绝对地租。“普遍征收、级差调节”的原则导致了矿山企业采富弃贫、浪费矿产资源这一不良后果。○18
关于资源税的性质问题,学界有不同的见解。一般认为,资源税是级差地租性质,矿产资源补偿费是绝对地租性质。笔者认为,资源税采用“普遍征收、级差调节”的原则,目的在于调节使用不同级差矿产资源的级差收益,具有所得税的某些特征。但是,资源税的立税是缺乏理论依据的,存在着逻辑上的悖论。从税收的基本属性来看,税收具有强制性、无偿性、固定性。资源税作为“税”种之一,理应具备这些属性。资源税作为“税”是国家凭借政治权力无偿从矿山企业征收的,它的立税原则应与资源财产效益无关,不存在国家与企业之间财产交换关系。○19因此,将资源税作为矿产资源有偿使用制度的组成部分在学理上是说不通的,这与税收的无偿性不相吻合。由此观之,1986年《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称《矿产资源法》)存在着不足之处。不仅如此,政府凭借政治权力取得的租金是税和费,资源税在性质上是政府向矿产资源所有权人征收的税负。然而,世界上许多国家法律规定矿产资源属于国家所有,我国也是如此。如果说作为矿产资源管理者的政府通过政治权力向作为矿产资源所有者或其代表者的政府征收资源税,听起来是荒唐可笑的。资源税理论上的混乱导致实践中的错位。其具体表现有四:首先,我国现行资源税是国家财产收益的定义既混淆了它与矿产资源补偿费的性质,也背离了调节优势矿山企业与劣势矿山企业级差地租的初衷。○20其次,如前所述,按税收的性质,其征收对象应当是矿产资源所有者,即国家,但是作为征收主体的国家向自己征税显然是荒唐的。再次,从资源税的收入归口来看,资源税被划入地方税种,全部纳入地方财政,也不能反映国家作为矿产资源所有者的权益。最后,在征收方式上,如果将资源税视为“级差矿租”,应从价征收,考虑栅栏收益率,而不应当从量征收,更不应该“普遍征收”。相反,对于矿产资源补偿费,既然是“绝对地租”,矿产资源使用者理应向矿产资源所有者支付租金,应当从量征收,而无需考虑栅栏收益率以及经营者是否盈利。因此,不论从理论上还是实际上考察,都应当对现行的资源税进行改革,或者取消资源税。
2·矿产资源补偿费
为了补充国家对资源勘探投入的不足,1994年2月27日,国务院发布了《矿产资源补偿费征收管理规定》。该规定明确了矿产资源补偿费的征收对象为采矿权人,征收客体是矿产资源经过开采或者采选后,脱离自然赋存状态的矿产品。计征基础是矿产品的销售收入。征收的矿产资源补偿费应当及时全额就地上缴中央金库,年终按照规定的中央与省、自治区、直辖市的分成比例,单独结算。中央与省、直辖市矿产资源补偿费的分成比例为5∶5,中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为4∶6。1996年《矿产资源补偿费使用管理暂行办法》第3条规定:“矿产资源补偿费纳入国家预算,实行专项管理。矿产资源补偿费主要用于矿产资源勘查支出(不低于年度矿产资源补偿费支出预算的70%),并适当用于矿产资源保护支出和矿产资源补偿费征收部门经费补助。”这一办法现已废止。2001年《矿产资源补偿费使用管理办法》规定矿产资源补偿费的使用对象为具有地质勘察或同类资质的企事业单位、独立矿山企业和矿产资源补偿费征收部门。
从性质上分析,矿产资源补偿费是矿产资源所有权人凭借所有权取得的租金,是矿产资源使用者向其所有者支付的租金,英美法系国家称其为“权利金”(royalty)。从理论上说,矿产资源补偿费应当构成矿产资源有偿使用的主要部分。在矿业发达国家,体现矿产资源所有者权益的“权利金”约占矿产品销售收入的10%-20%。但是,目前我国绝大部分种类矿产资源的资源补偿费率仅占矿产品销售收入的1%-2%,无法充分实现和保障矿产资源所有者——国家——的所有者权益,并导致了矿山企业“采富弃贫”、“采厚弃薄”等不良现象,造成我国矿产资源的严重浪费。此外,在实际征收中,由于缺乏严格、科学的测算,矿产资源补偿费甚至沦为定额征收,因此造成回采率低者少缴资源补偿费而回采率高者缴费负担相对偏重的结果。而且,不少乡镇小煤矿成为矿产资源补偿费征收的死角,矿产资源补偿费对小煤矿的资源浪费行为缺乏抑制作用。
3·探矿权使用费和采矿权使用费
从理论上讲,探矿权使用费和采矿权使用费也属于权利金的范围,类似于发达国家的矿业权租金,其征收依据是矿产资源的绝对地租和级差地租,因而属于矿产资源有偿使用制度的一个有机部分。
1998年2月12日国务院发布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等3个与《矿产资源法》相配套的行政法规,明确规定了矿业权有偿取得及其流转的相关制度。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第12条规定:“国家实行探矿权有偿取得的制度。探矿权使用费以勘查年度计算,逐年缴纳。”《矿产资源开采登记管理办法》第9条也规定:“国家实行采矿权有偿取得的制度。采矿权使用费,按照矿区范围的面积逐年缴纳,标准为每平方公里每年1 000元。”《探矿权采矿权转让管理办法》第3条规定了探矿权、采矿权的流转:“除按照下列规定可以转让外,探矿权、采矿权不得转让:(1)探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业,有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后,经依法批准,可以将探矿权转让他人。(2)已经取得采矿权的矿山企业,因企业合并、分立,与他人合资、合作经营,或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形,需要变更采矿权主体的,经依法批准,可以将采矿权转让他人采矿。”此条规定的主要目的是限制矿业权的自由转让。该办法还明确了探矿权、采矿权转让的条件、受让人的资质以及转让的程序和审批机关等。
环境法学界对我国探矿权、采矿权制度有激烈的争论,主要集中于探矿权、采矿权的权利性质、如何选择探矿权与采矿权的模式以及矿业权的流转等问题。对于第一个问题,有学者认为,应强调探矿权及采矿权的物权性,在制定我国物权法时应予以考虑。其主要理由在于强调其物权性质更有利于权利人的保护,使其权利更稳定,更具有可预期性,可避免目前存在的地质勘探、开采中的短视行为。○21也有学者认为,探矿权、采矿权的转让是政府与矿产资源使用者之间的合同行为,政府通过招标、拍卖、挂牌等方式,引入“价高者得”的公正、公开、公平竞争方式。○22与此相关,有学者主张,在第二个问题上,应采探矿权、采矿权合一的模式。其理由是:矿产资源具有隐蔽性,这决定了勘查投资的风险性,包括市场风险和资源风险。国家可以通过设置矿业权,并以探矿权为基础,将探矿风险转移到矿业权主体一边,配之以高收入作回报,实现风险与收益的一致。若矿业权人未能查明矿产资源客体,这意味着其行使了权利但没有收益。若矿业权人部分地查明了矿产资源客体,探矿权人可以转让探矿权,也可选择继续行使探矿权。若探矿权人全部查明了探矿权客体的地质情况,探矿权将被采矿权所取代。○23关于第三个问题,我国现行《探矿权采矿权转让管理办法》的立法目的不是鼓励探矿权、采矿权的转让,而是对其转让设置了严格的条件,且转让程序复杂、要求苛刻。实证调查表明,矿业权黑市交易即非法转让矿业权的现象比比皆是,原因在于按照法定程序进行探矿权、采矿权转让,成本太高,手续烦琐,效率低下。因此,在实践中,人们往往以名义上长期租赁而实际上为变相转让的方式来进行操作,这种情况屡见不鲜,导致矿业权市场处于相当无序的状态。
4·探矿权价款和采矿权价款
探矿权价款是指国家将其出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人,并按规定向探矿权人收取的价款。采矿权价款是指国家将其出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人,并按规定向采矿权人收取的价款。探矿权价款和采矿权价款均为对国家前期地质勘察的投资补偿,并非矿产资源补偿费。因此,它们不应成为矿产资源补偿机制的组成部分。
《矿产资源勘查区块登记管理办法》第13条规定:“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权的,探矿权申请人除依照本办法第12条的规定缴纳探矿权使用费外,还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款。”该条规定的目的在于收回国家的前期地质勘察投入,避免其投资及收益被非公有制企业及外资企业无偿使用。《矿产资源开采登记管理办法》第10条也规定:“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权的,采矿权申请人除依照本办法第9条的规定缴纳采矿权使用费外,还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的采矿权价款。”该条规定同样是为了避免国家地质勘察的前期投资及其收益的流失。
三、完善矿产资源生态补偿法律制度的几点建议
结合国外的成功经验,针对我国矿产资源生态补偿理论和实际运行中存在的问题,笔者提出以下完善建议。
1·设立权利金制度
矿产资源补偿费在性质上就是矿山地租。○25国外的矿山地租分为三种形式:(1)权利金。合理征收权利金是矿产资源所有权人实现其权益的重要途径。(2)红利(bonus)。对能给开采者带来级差收益的矿产地,在权利金之外还要通过招标、拍卖等形式向矿业权受让人收取一笔费用,以最大限度地保护国家作为资源所有者的权益,这就是红利,它体现了不同矿产地的级差收益。红利可以一次性支付,也可以按约定条件分期支付。○26(3)矿业权租金(rent),又称矿业权使用费。它是按年度及矿业权单位面积征收的矿山地租,具有遏制矿业权人过多占有矿地面积的作用。权利金是资源所有人实现其权益的最主要形式。然而,《矿产资源补偿费征收管理规定》规定的征收费率很低,仅是矿产资源平均销售收入的1.18%,使得矿产资源补偿费与资源税(全国平均为矿产资源销售收入的3.7%)呈现出本末倒置的怪现象,而增值税则高达13%。矿产资源补偿费无足轻重的分量降低了它在运作过程中的地位。此外,其所收取金额的一半或40%要上缴中央财政,地方政府缺乏征收的积极性。不仅如此,实践中矿产资源补偿费收取的费用坐支、挪用现象严重。由于矿产资源补偿费的费率过低,征收的数额大大低于矿产资源自身的价值,无法实现矿产资源的有偿使用,因此,笔者建议取消资源税和矿产资源补偿费,设立权利金制度。
2·完善探矿权、采矿权制度,保障矿业权的合法流转
《矿产资源勘查区块登记管理办法》第16条、《矿产资源开采登记管理办法》第13条分别规定了探矿权、采矿权可以招标、投标方式有偿取得,但在实际操作过程中,并未将其作为基础性的配置方式加以运用。据悉,国土资源部准备加大力度完善相应制度。在完善矿业权有偿取得制度方面,对于勘查风险大、周期长、成功率低的矿产,探矿权的取得主要遵循“申请在先”原则。只要是没有他人登记的区块,就可以申请登记。找不到矿,风险自担;找到矿,采矿权归探矿权人。经批准,探矿权人可以开采,也可以转让,政府依法保护其权益不受侵犯。对于勘查风险不大甚至不必勘查就可直接开采的矿产,必须充分发挥市场配置资源的基础性作用,全面实行招标、拍卖、挂牌的方式出让矿业权。
目前,世界上不少国家采用两权合一模式,将采矿权授予发现矿床的探矿权人,有的国家将探矿权和采矿权作为整体矿业权处理。这些做法值得我国借鉴。例如,吉尔吉斯斯坦国会1997年批准的新矿业法,设立了探采一体的综合类许可证——矿产资源开发许可证,持证者享有在规定区域内的矿产资源地质勘察、开采、加工、销售和出口的专有权。根据该法第16条的规定,吉尔吉斯斯坦的矿业权只能通过招标、投标取得。鉴于探矿权、采矿权两权分离的流弊,笔者建议我国采用探矿权、采矿权两权合一模式,与国际通行做法一致。
在探矿权、采矿权的二级市场上,黑市交易盛行。据调查,探矿权的转让需要经过5个审批手续,而探矿权的取得只需两级机关审批。因此,在讨论修改《矿产资源法》的过程中,实务界和学界均对矿业权的流转问题给予相当程度的关注。笔者建议在《矿产资源法》设立单独章节,对矿业权的流转原则、方式、条件等予以规范。尤其是对矿业权的二级市场要进行规范,简化其流转的程序和审批层级,降低交易成本,以解决现在的流转渠道不畅、黑市交易泛滥的局面。例如,采矿权转让的审批不宜只限国务院、省两级地质矿产主管部门,应当将其修改为县、地两级地质矿产主管部门也可以审批相应采矿权的转让。
此外,现有的矿业权使用费的收取制度存在着不公平的现象。《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》都规定,对于申请、转让、出租国家出资勘查形成的采矿权应当进行评估确认,缴纳相应的采矿权价款。这一规定仅仅针对国家出资勘查形成的采矿权,而对于非国家出资勘查形成的采矿权在二级市场进行流转则由当事人决定是否进行评估。这一规定在运行中造成了以下两个方面的不公平:一是原来获得行政无偿出让采矿权的矿业权人与现在通过国家有偿转让获得采矿权的矿业权人之间的不公平;二是二级市场中缴纳采矿权价款的矿业权人与不缴纳采矿权价款的矿业权人之间的不公平。这都不利于矿业权市场向公平、公正、竞争、有序的方向发展。实际上,采矿权价款体现的是国家作为勘查投资主体的经济利益,是对国家地质勘察投入的补偿。因此,所有的矿山企业应当向国家支付采矿权价款,原先矿山企业无偿取得的矿业权,经评估后应补交价款。
3·建立矿业城市和环境损害的补偿机制
现行的矿产资源生态补偿机制的重要缺陷之一在于,立法上未能突出对资源耗竭和环境损害的补偿作用。在加拿大、美国等矿业大国,石油和天然气等资源绝大多数是在省(州)政府控制之下,地方政府能够以开采税、租赁费、财产税和企业所得税等多种形式获得资源租金。○27资源租金之丰厚已经引发各区域之间财政能力的不平衡。我国的情况正好相反,赋存自然资源的广大西部地区成为贫困的资源输出地,不少矿业城市在资源枯竭后成为“废墟城市”。这是不符合“污染者付费、受益者补偿”的环境法基本原则的。我国应当制定政策“对土地所有者、建筑物占有者以及周围社区给予货币的或非货币形式的补偿”。○28美国、加拿大、澳大利亚、马来群岛等国家和地区相继建立了复垦基金制度,要求采矿企业在取得生产许可证之前就做出生态重建的金融安排。○29美国在1977年通过了《联邦露天采矿控制和复垦法》(SMCRA)。该法规定任何进行露天采矿的企业必须缴纳一定数量的复垦抵押金,采矿企业若完成土地复垦任务则返还其复垦抵押金;反之,则将抵押金用于资助第三方进行复垦。美国的复垦保证金形式有履约担保、不可撤销信用证、信托基金或现金等。○30英国1995年的《环境保护法》、德国的《联邦矿业法》等法律也明确了类似于生态补偿保证金的制度。一些国家还要求矿山企业对周围社区传统生活方式以及休闲的损失提供一些隐含的补偿。例如,斐济将文化、休闲和保存价值的损失均确认为需要补偿的成本形式。
《矿产资源法》对环境恢复补偿机制也有明文规定,其第32条规定:“开采矿产资源,应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的,矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的,应当负责赔偿,并采取必要的补救措施。”《中华人民共和国水土保持法》、《土地复垦条例》均规定了“谁破坏、谁复垦”、“谁复垦、谁受益”的原则。但是,这些规定不具体,操作性不强,法律并未规定采用土地复垦保证金制度。值得一提的是,西藏自治区2003年出台的《黄金矿山地质环境恢复保证金制度》,规定凡在西藏自治区内开采黄金者必须承担因采矿而破坏的矿山地质环境的恢复与治理责任,预缴矿山环境恢复保证金。○31这一制度可资借鉴,笔者建议上升到国家法律层面,作为矿区生态环境恢复的资金保障。当然,环境具有公共物品性质,国家应该是环境恢复生态补偿的主体之一。同时,各种社会团体包括环境保护组织也可以募集环境恢复生态补偿基金,如发行生态补偿彩票、社会捐赠等。○32
4·改进矿产资源行政管理方式
我国现行矿产资源管理政出多门,不分主次,各部分之间的权力配置交叉重叠。例如,1988年的《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)第24条第4款规定:“在行洪、排涝河道和航道范围内开采砂石、砂金,必须报经河道主管部门批准……涉及航道的,由河道主管部门会同航道主管部门批准。”而矿石、砂金又是矿产资源,地质矿产部门也有权管理。在具体实践中,地质矿产部门与水利部门时常发生冲突。2002年修改后的《水法》就删除了这一规定。还有许多矿产资源管理内容缺失,主体缺位。例如,关于矿产资源开发利用过程中的生态环境恢复补偿问题,由于地质矿产部门与环保部门争夺主管权,至今相关法律规定难以出台。另外,在管理方式上,传统的命令加控制的手段运用较多,市场手段运用较少,管理方式单一,而且在环境恢复生态补偿的管理上,未能有效地发挥公众参与的作用。
注释:
①环境科学大辞典编委会编:《环境科学大辞典》,中国环境科学出版社1991年版,第20页。
②参见叶文虎等:《城市生态补偿能力衡量和应用》,《中国环境科学》1998年第4期。
③④⑤⑧参见魏永春:《浅论矿产资源价值的理论内涵》,《中国地质矿产经济》2002年第6期。
⑥[英]亚当·斯密:《国民财富的性质和原因的研究》上卷,郭大力、王亚南译,商务印书馆2005年版,第26页。
⑦⑩○15○18○24参见刘劲松:《中国矿产资源补偿机制研究》,《煤炭经济研究》2005年第2期。
⑨沈振宇:《矿产资源资本化》,《中国地质》1999年第7期。
○11马克思:《资本论》第3卷,人民出版社1975年版,第714页。
○12王广成、李祥仪:《论矿产资源的价值及价值构成》,《地质技术经济管理》1996年第6期。
○13○14○16参见王金洲、杨尧忠:《矿产资源的耗竭补偿原理的探讨》,《生产力研究》2002年第3期。
○17参见张海泉、李兴武:《绿色GDP与矿产资源价值评估》,《中国矿业》2005年第6期。
○19○20参见唱润刚、张云鹏:《我国矿产资源权利金制度研究浅议》,《中国国土资源经济》2005年第9期。
○21参见王晓萍:《准物权的性质及其立法构建》,http://WWW.privatelaw.com.cn/new2004/shtml/20050608-181129.htm.
○22○23○30参见李国平、张云:《矿产资源的价值补偿模式及国际经验》,《资源科学》2005年第5期。
○25参见吴鉴、吕征:《以地租理论构筑矿产资源有偿收费的制度体系》,《资源·产业》1999年第8期。
○26参见晁坤、陶树人:《我国矿产资源有偿使用制度探析》,《煤炭经济研究》2001年第1期。
○27See Helliwell, J. F. Using Canadian oil and gas revenues in the 1981s: provincial and federal perspectives. Terry Barker, Vladimir
Brailovsky. Oil or Industry? New York: Academic Press 1981.
○28Helena Mcleod, Compensation for landowners affected by mineral development: the Fijian experience. Resources Policy, 2000, 26,
115.
○29See Bassett R. A. A selective review of laws requiring reclamation on closure of mines. International Bar Association, 13th Annual
Conference of IBA-Section on Energy and Natural Resources Law, Cape Town, South Africa, 1998.
○31参见窦玉珍、李雅萍:《矿区环境恢复补偿机制初探》,http://WWW.riel.whu.edu.cn/show.asp? ID=4439.
○32参见曹明德:《对建立我国生态补偿制度的思考》,《法学》2004年第3期。
文章来源：《法商研究》2007年第2期
