【摘要】民事诉讼是诉讼法和实体法共同作用的“场”，在实体法领域构建出恰当的环境权的权利谱系，将有助于保障当事人顺利行使环境诉权。而在诉讼法领域有待解决的问题是传统当事人适格理论给环境诉权行使所造成的障碍。公益诉讼一个重要特点是，当事人向法庭提出超越诉讼当事人个人利益的问题。在这样的案件中，法院往往以当事人不属于直接利害关系人为由拒绝受理。然而，从促进公共利益实现的角度来看，保证这些代表公共利益的主张以一种能够引起足够关注的方式被表达显得尤为重要。因此，客观上对传统当事人适格理论提出了挑战。最后，完善代表人诉讼制度，消除“搭便车”问题所造成的负面影响，并以一定的激烈机制鼓励当事人提起环境诉讼都将有利于保障环境诉权的行使。

【关键词】环境纠纷 诉权保障 环境权 当事人适格 代表人诉讼 惩罚性赔偿

在环境侵害领域，虽然多数人的利益同时受到了侵害，但是对每个人来说，这种损害往往并不是很严重。比如，居民楼下临街的烧烤店日夜冒出的黑烟，以及每天都要延续到深夜的食客的喧闹；每天早、中、晚，载重70吨的重型运煤车从居民区中间穿过所造成的噪音和无孔不入的煤尘；某个大型重工企业超过法律规定的标准排放大量的废气等等。面对这类侵害，也许有些人认为“个别地”寻求法律救济没有意义；或者，没有足够的资金提起诉讼。另外，如果侵害涉及极为复杂的事实和法律关系，为了获得救济要花费比自己所要求的高的不相称的费用和努力，都会使一些潜在的原告失去提起诉讼的兴趣。并且，由于环境权目前仅仅是学说上的一个概念，法律条文中并没有对其明确定义。学术界对环境权的定义也是众说纷纭。因此，在实践中，从环境权的角度排除环境侵害的愿望常常得不到法院的支持。

于是，可能产生下述结果，即在现代社会中，市民日渐被暴露在集团性侵害之下，而且，一个一个的市民对于这些侵害没有足够的金钱或地位向司法机关提起诉讼。在环境侵害领域，单个原告的利益在多数场合可能是很小的权利，但汇集起来就涉及巨大的公共利益。如果不能提起诉讼，不当的侵害行为就不会受到关注，在这一领域，提起诉讼的原告通过引进司法统治的方式便可推动公共利益的实现。【1】因此，有必要对环境纠纷的诉权保障问题予以特别地关注。

一、    诉权保障的基本理论

意大利法学家卡佩莱蒂教授认为，影响当事人实效性接近司法救济的障碍有律师费、当事人负担的法院成本和其他费用、小额诉讼、诉讼延迟等等。【2】在他的倡导下，提出了各国政府都有义务保护当事人的获得司法救济的权利，为当事人在实质上获得司法救济提供应有的保障以及扫清障碍的理论，并在此理论的指导下掀起了一场遍及世界许多国家的接近正义（Access to Justice）运动。

在20世纪，法治国家围绕着怎样更好地保障社会成员利用司法的权利，进行了持续的努力，迄今已经历了三个阶段的改革，被称为“三次浪潮”。对于很多贫困者而言，知识欠缺和不能负担为解决纷争、寻求个人利益及援助所需费用这两点是其接近司法的很大的障碍。接近正义运动第一阶段（第一次浪潮，始于20世纪70年代）即是通过创立法律咨询和法律援助制度，为上述当事人提供接近司法的途径和保障。然而法律援助制度的应用在很大程度上受制于国家的财政状况，即使在英国这样的福利国家，广泛的法律援助也给国家财政带来了沉重的负担。对于我国这样一个人口众多、经济发展总体水平不高的发展中国家而言，扩大法律援助的范围是一个值得努力的方向，但不能对之期望过高。

接近正义运动的第二个阶段主要关注于为消费者、环境污染受害者等弱势群体的扩散性利益提供司法上的保护。出现了新型的诉讼，这种诉讼的对象不是以私人权益为中心的私人之间的纠纷。诉讼所涉及的利害关系或利益分布呈现集团性或扩散性，当事人在诉讼中往往提出新的权利要求或试图改变现有的利益分布格局。【3】在这种新型民事诉讼中，原告不仅主张自己的利益，而且还尝试排除与原告处于同一立场的利益阶层的人们的扩散的片段性利益的侵害。【4】这种新型诉讼给民事审判带来的最主要难题就是当事人适格问题，以环境纠纷为例，环境权益所指向的对象大多为公共物品，如大气、河流、土地等，这些物品往往产权不明确，形体上又难以分割和分离，消费时又不具备专有性和排他性。【5】当这些公共物品受到破坏时，哪些人可以对此主张权利以及权利受侵害的程度和范围有多大等问题很难明确。在此情况下，如果仍然苛求原告所明确规定的权利，而且还必须是实体法律关系的当事人，那么，争议主体将根本无法获得诉讼主体资格，其利益也无法获得保护。

为了应对社会客观形式的变化，在涉及扩散性利益保护领域，许多国家都已经放宽了对原告资格的限制。但在我国，法院仍然以起诉者与本案“无直接利害关系”为由否定其诉讼主体资格。但显然，这构成环境诉权行使在法律技术层面的重要障碍。在本文的第二部分将重点关注这个问题。

从救济途径的角度来看，接近正义运动的第一次浪潮和第二次浪潮具有一个共同的基本特征，即试图通过改革司法机制，减少乃至消除公民在寻求司法救济方面的障碍。然而，实践表明，仅仅通过司法体制内的改革未能实现接近正义的目标，诉讼成本高昂、诉讼迟延以及诉讼结果不确定等对接近司法造成的障碍并没有从根本上得到纠正。在此情况下，许多西方国家掀起了第三次接近正义运动，试图构建诉讼外争端解决机制（ADR）来实现接近正义的目标。【6】在司法资源短缺、诉讼成本不断攀升而国家又不可能提供充足的法律援助的情况下，替代性纠纷解决机制在一定程度上弥补了司法的不足，并且有效地缓解了司法的压力，使有限的司法资源能够被那些真正需要它的人们所利用。并且，诉讼外纠纷解决机制与诉讼之间存在一定意义上的“竞争”关系。如果诉讼外纠纷解决机制比诉讼成本更低或者更有利于实现当事人的目的，有理性的当事人就会倾向于选择诉讼外纠纷解决方式。法院出于防止诉讼费流失的目的就有可能提高其“服务”的质量。【7】从这个角度来说，完善的诉讼外纠纷解决机制可以从另一个向度保护当事人的诉权。

在环境诉讼领域，除了上述普遍影响诉权行使的因素外，在法律技术层面还存在着有待于排除的障碍。

民事诉讼是诉讼法和实体法共同作用的“场”，在民事诉讼领域适用的法律不仅包括民事诉讼法，而且还包括民事实体法，两者在民事诉讼领域处于相互协动的关系。【8】由于诉权理论是说明人们“因何可以提起诉讼”的权利来源的理论，而诉讼是诉讼法和实体法共同作用的“场”，这就决定了诉权的内涵包含了实体意义和程序意义，这两涵义的有机整合构成了诉权完整的内涵。【9】因此，我们就不能仅从诉讼法的一元立场来探讨诉权保障问题。

实体法不仅仅是作为社会规范存在的，它同时还具有裁判规范的功能。在中国现行的司法运行机制下，如果实体法对某一项权利缺乏明确界定的话，法官在审判过程中将面对无法可依的情况。由于法官权利推定理念的缺失以及司法技术不够成熟，为了避免因“错误”裁判而导致自己遭受某种不利，法院就有可能将当事人拒之门外。并且，由于我国传统当事人适格制度奉行“直接利害关系人”原则，对于如何解释直接利害关系的范围，我国法院历来坚持严格的限制态度。除实体法上明确规定的权利外，其他权利受到侵害往往不能够成为当事人具备直接利害关系的依据。因此，在实体法领域构建出恰当的环境权的权利谱系，将有助于保障当事人顺利行使环境诉权。

此外，本文着重关注的是，在诉讼法领域，传统当事人适格理论以及代表人诉讼制度所存在的缺陷给环境诉权行使造成的障碍。

二、     传统“当事人适格”理论面临挑战

 所谓当事人适格，是指在诉讼中，能够作为当事人进行诉讼或被诉，且获得本案判决的诉讼法上的权能或地位。这种权能或地位在学理上称作“诉讼实施权”，具有该权能或地位的人就是“正当当事人”。【10】大陆法系法院是从规范出发把握诉讼，所以作为法院审判的对象是受实体法评价的权利或法律关系。诉讼当事人就是权利及法律关系的权利人和义务人，即使是具体的同一案件的关系人，但若不属于诉讼对象所指向的权利及法律关系的权利人和义务人，也就不能成为本案的诉讼当事人。【11】深受大陆法系影响的我国传统民事诉讼理论，亦强调民事诉讼当事人与民事主体的同一性，只有自己的合法权益受到违法侵害的人，才能成为正当当事人，这种标准被称为“直接利害关系原则”。这否定了当事人本应具有的诉讼法上的独立意义，使当事人问题成为超越程序的一个实体问题。【12】而公益诉讼的一个重要特点是，当事人向法庭提出超越诉讼当事人个人利益的问题，原告申诉的基础并不在于自己的某种权利受到侵害或是胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法作为而受损的公众或一部分公众的利益。在这样的案件中，法院往往会以当事人主体资格不符为由拒绝受理。然而，从促进公共利益实现的角度来看，保证这些代表公共利益的主张以一种能够引起足够关注的方式被表达显得尤为重要。因此，客观上要求以新的诉讼方式来满足新的社会要求，从而对传统诉讼理论提出了挑战。【13】

（一）比较法的视角

1.     美国环境诉讼中原告资格（plaintiff’s standing）的扩张

根据美国宪法第3条的规定，联邦法院只有在存在“事实或争端”（case or controversy）的情况下才能对案件行使管辖权。关于原告资格的规则主要是美国最高法院以司法判例的形式对宪法第3条进行解释的基础上发展起来的。在传统上，原告资格的获得主要以其受到事实上的直接损害或者受到损害的切实危险为前提。【14】并且这种事实上的损害还被狭窄地界定在经济损害的范畴。【15】另外，侵害行为与损害之间的因果联系，以及损害的可救济性（redressability）都是取得原告资格的必要条件。【16】然而，在美国，环境诉讼是一种被广泛应用的、实现环境保护目的的重要手段。如果严格遵循上述关于原告资格的限制的话，很多诉讼将不能被提起。而美国人的实用主义哲学理念，使得他们不会长久地为某些传统的或经典的普遍主义原理所困扰，当实践中的问题和需要为最初设定的目标和既有的原则理念发生冲突的时候，最终实践的努力往往能够冲破理念的束缚开拓出新的道路。【17】

在环境诉讼原告资格扩张的进程中，开创性的判例是哈德森风景保护协会诉联邦能源委员会（Scenic Hudson Preservation Conference v. Federal Power Commission）案，【18】在该案中，哈德森风景保护协会要求法院对联邦能源委员会作出的、许可在哈德森高地的风景国王山（Storm King Mountain in the Hudson Highlands）上建立水力发电设施的行政许可进行审查。第二巡回法院（the Second Circuit）认为，无论是哈德森风景保护协会及其成员还是临近的城镇居民都属于《联邦能源法》（Federal Power Act）所界定的“受到侵害”的当事人范畴，因此，具备要求对联邦能源委员会所作出的行政许可进行司法审查的原告资格。法院还进一步指出，经济利益上的损害并不是起诉者获得原告资格的必备条件，起诉者如果能够证明其在美学利益、环保利益以及娱乐利益上的特殊利益受到了侵害则其就可以享有原告资格。

在随后的一些案件中，法院也同样采取了放宽对原告资格限制的态度。比如，在Sierra Club v. Morton 案中最高法院明确表示，环境保护团体就本组织或者本组织成员的特定利益受到侵害作出有力陈述（assertion）足以使该组织获得原告资格。【19】在一年之后的United States v. Students Challenging Regulatory Agency Procedures (“SCRAP”)案中，【20】原告资格的扩张达到了顶点。SCRAP主张他的成员在森林中徒步旅行时受到大量胡乱堆放的金属啤酒罐以及类似东西的阻碍，该组织认为造成这些东西被堆放在森林中的原因是由于联邦州际商业委员会批准铁路部门征收2.5%附加运费的决定。他们认为运费增高导致一些可以利用但经济价值不大的资源不能从资源产地运送出去，而整个社会的资源需求量却没有减少，从而引起伐木、采矿活动和垃圾的增加。这损害了他们享用华盛顿山区自然环境的利益。因此联邦州际商业委员会提起诉讼，要求法院对运费率进行司法审查。最高法院承认了SCRAP的原告资格。

联邦法院在扩张原告资格问题上的努力为公民诉讼（citizen suit）制度的实行奠定了基础。《1970年清洁空气法》（Clean Air Act Amendments of 1970）是第一次规定公民诉讼制度的联邦法院。该法的第304条明确授权：任何人有权以自己的名义对任何他人（包括合众国以及任何其他宪法第11修正案认可具有被告资格的政府机构）提起民事诉讼，只要其指控中表明后者已经违反（假如有证据证明这种被指控的违法行为已经重复出现）或将要违反（A）本法规定的排放标准或限制，或（B）本法执行机构或某一州政府依据本法发布的命令。【21】为了增加公民诉讼的惩戒效果，在公民诉讼中还可以判令被告交纳民事罚款（civil penalties），当然这笔罚款并不是给原告，而是上交国库。【22】同时，为了保障作为原告的个人或者环保组织能够与掌握雄厚资源的大公司以及政府进行平等的对抗，公民诉讼制度还规定胜诉的原告可以将其为进行诉讼而合理支出的律师费用和专家证人费用转嫁给被告。当然，只有当主管机关疏于执法时，才能提起公民诉讼。另外，原告必须提前60天通知美国环保署（EPA）、州政府（the state）以及其将要控告的对象。

由于政府机构掌握的资源和信息有限，不能对环境污染行为作出及时有效的反应，并且容易受到政治压力。【23】正如《清洁空气法》的一个主要的参与制定者所指出的，在该法中设计公民诉讼条款原因在于：“参议院委员会意识到仅仅依靠联邦官僚机构是不可能胜任防治空气污染的全部工作的……普通民众的参与是达成该法目的的不可或缺的因素。”【24】不仅如此，政府机构本身也可能违反法律的规定，或者与特殊利益集团形成利益同盟从而实施错误的行为。【25】在这种情况下政府机关就会怠于执行法律。而另一方面，市民团体则更有可能免于政治压力并且会出于落实法律的愿望而采取行动。【26】因此，尽管有反对意见指出公民诉讼条款的实施将会导致私人公司遭到大量诉讼的困扰，并且会给司法系统带来难以承受的负担。国会的多数意见仍然认为“授权民众进行公民诉讼将会激发政府机构履行职责的热情”。国会还预期公民诉讼“不仅会刺激政府机构积极行动并且还能够弥补政府职能的不足”，同时还会对污染者产生震慑作用并促使其遵守法律。【27】

联邦法院的实践表明，一般而言，联邦法院将304条款宽泛地解读为法律不再要求以起诉方能够证明直接损害的存在作为其获得原告资格的前提条件。对于环境保护团体而言，只要其单个组织成员向法院提供关于被控违法行为对自己的不利影响的宣誓书（affidavits），则该环境保护 就可作为其组织成员的代表获得原告资格。尽管如此，法院一定程度上也不否认宪法第3条所施加的原告资格限制，认为，对于那些不能证明任何可辨识的损害（cognizable injury）存在的起诉者而言，即使对304条款作最宽大的解释也不能授予其原告资格。比如，商业竞争者仅仅出于打击对手的目的而主张环境侵害。【28】

尽管有一个良好的开端，美国环境诉讼中原告资格的扩张之路在法院的实践中，放宽原告资格和严格限制原告资格两种价值取向出现了激烈的对抗。后一种价值取向甚至一度占据上风，在两个产生重大影响的判例中，根据最高法院的要求，起诉者只有在提供详细的证据来证明其所受到的事实损害以及损害与环境侵害行为之间因果关系的前提下才能获得诉讼主体资格。【29】因此，把这么一个交锋的过程如实施反映出来，对我们而言，无疑也是富有启示意义的。

文章来源：《环境资源法论丛》第6卷