【来源：中国改革杂志社】

《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）自1996年修订施行以来，对控制和减轻水污染，保护生态环境和人民生命健康，促进我国经济社会的可持续发展发挥了积极作用。但随着我国经济的持续快速增长和经济规模的不断扩大，水污染物排放一直没有得到有效控制，对经济社会的可持续发展、人民群众的生产生活造成严重影响。
    如何应对频发的水污染事件?如何看待水污染事件背后折射出的环保困境与立法之间的虚弱？为此，本刊专访了中南财经政法大学教授吕忠梅。
    《水污染防治法》于2008年2月28日由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订通过，并于2008年6月1日起施行。吕忠梅教授作为本次《水污染防治法》修订草案参与者，对水污染事件背后折射出的中国环保问题有其独到的见解。

水污染防治法亟待修订

    《中国改革》：从国家环保部部长周生贤向全国人大常委会所做的有关修改《水污染防治法》的说明中可以看出，此次修订《水污染防治法》的直接原因是“随着我国经济的持续快速增长和经济规模的不断扩大，水污染物排放一直没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护面临着旧账未清完、又欠新账的局面”。您如何解读“旧账未清完、又欠新账”？
    吕忠梅：对此解读不妨通过一组数字加以说明：据环保部监测，2005年全国7大水系的411个地表水监测断面中有27％的断面为劣Ⅴ类水质，全国约二分之一的城市市区地下水污染严重，一些地区甚至出现“有河皆干、有水皆污”的现象。
    据环保部最新调查数据，全国113个重点环保城市的222个饮用水地表水源的平均水质达标率仅为72％，不少地区的水源地呈缩减趋势，有的城市没有备用水源，３亿多农村人口的饮用水存在安全问题。
    据环保部统计，2005年全国共发生环境污染事故1406起，其中水污染事故693起，占全部环境污染事故总量的49.2％。
    概括起来主要表现为：水污染物排放总量居高不下，水体污染相当严重；部分流域水资源的开发利用程度过高，加剧了水污染的恶化趋势；城乡居民饮用水安全存在极大隐患；水污染事故频繁发生；守法成本高，违法成本低。
    《中国改革》：是否可以认为，《水污染防治法》修改的一个直接任务就是要解决这些突出的问题？
    吕忠梅：可以这么说。仔细阅读本次修订草案，可以感觉到草案制定者的苦心和努力，有针对性的加强和完善了某些制度，力图解决当前水污染防治中存在的主要问题。但是，我以为，全国人大常委会之所以决定向社会公布修订草案，一方面是因为水作为关系到经济社会生活每个环节、关系到每个公民的切身利益的大问题，确有民主立法，广泛听取各方面的利益诉求的必要；另一方面也是因为现有的修订草案还存在着较大的修改空间。

确立“选择效率、放弃公平”的立法宗旨　

    《中国改革》：《水污染防治法（修订草案）》将其立法宗旨设定为“防治水污染，保护和改善环境，保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进经济社会可持续发展”。这与1996年修订实施的《水污染防治法》立法宗旨相比较有何变化？
吕忠梅：任何一部法律文本的立法宗旨都必须是确定而且清晰的，因为它是法律具有执行力的观念保障。
    本次修改虽然比《水污染防治法》的规定有所进步，但依然没有确定国家水污染防治法律制度的核心价值。这一表述至少存在两个问题：一是“保护和改善环境，保障人体健康”与“保证水资源的有效利用”存在价值冲突，尤其是在对“有效利用”不做专门解释的情况下，人们将其等同于“经济发展优先”十分正常且合乎逻辑。对此前有日本《公害对策基本法》的教训，后有我国《水污染防治法》实施以来各种水污染不断加剧的事实，污染者在“水资源有效利用”的借口下实施的污染行为十分普遍，法律最终陷于“法不责众”的无奈；二是“促进经济社会可持续发展”更像一种政策性表述，不能精准地概括法律的价值目标。可以说，“促进可持续发展”是任何一部与资源环境有关的立法都应该实现的目标，问题在于《水污染防治法》应该通过何种具体的价值取向来实现可持续发展，目标是什么？　
    在环境法的一般理论上，“保护和改善环境，保障人体健康”是环境公平问题，而“保证水资源有效利用”是效率问题，一句“促进经济社会可持续发展”并不能解决公平与效率的冲突。如果一部法律同时负担“公平”与“效率”两种价值且不分主次，这部法律的实施结果很难达到预期目标，因为没有一部法律能够同时实现两个有冲突的价值。
    《中国改革》：从立法本身考虑，您认为怎样才能协调“效率”与“公平”两者的价值冲突呢？
    吕忠梅：我认为，当一部法律明显存在两种冲突的价值时，人们选择“效率”而放弃“公平”，法律就不能做出唯一的判断。修改《水污染防治法》必须从立法宗旨开始，将“水污染防治法”的立法目的确定为“安全”——控制水污染，保障水安全。水安全“是指这样一种社会状态：人人都有获得安全用水的设施和经济条件，所获得的水满足清洁和健康的要求，满足生活和生产的需要，同时可使自然环境得到妥善保护”。　
    安全是人的基本需要，更是人类经济社会行为的目的。水安全与水危机是一对对立范畴，水安全度高则危机缓，水安全度低则危机重，因此，在发生水危机的地方需要寻找经济社会原因，并根据水安全的理念制定有针对性的方案来重构水资源的可持续利用，提高水安全度；在未发生水危机的地方需要以水安全的理念来引导人们的各种经济社会行为，确保水资源的可持续利用。在这个意义上。　
    将《水污染防治法》的立法宗旨确立为“保障水安全”，既可以体现国家的水战略，也可以体现人民的根本利益需求，还可以实现各相关法律之间的协调。

污染在水里，根子在岸上

    《中国改革》：从前几年的淮河流域污染、松花江流域污染、滇池流域污染到去年的太湖污染，水污染的面积之广、范围之大、对经济社会的影响之深，迫使我们深刻反思。有人说，问题出在水里，根子却在岸上，对此您这么理解？
    吕忠梅：我们知道，水污染行为可以进行不同的分类，从污染源的角度可以分为点源污染和面源污染，从污染产生的原因角度可以分为工业污染、农业污染和生活污染。一般而言，工业污染主要为点源污染，农业污染和生活污染主要为面源污染。就控制而言，点源污染易于面源污染；但面源污染如果不加以严格控制，后果比点源污染更为严重。我国目前湖泊富营养化的主要原因，恰在于生活污水未经处理的排放。因此，《水污染防治法》必须对各种污染源都加以合理的控制。不过，从影响饮水安全的各种因素来看，“城乡居民饮水安全存在极大隐患”不仅存在于饮用水源保护区，而是存在于饮用水源保护区外的各个方面；不仅有工业污染源，还有更多的生活污染源。另一方面，饮用水源保护区制度的完善只能解决城市饮用水的保护问题，对于解决3亿多农村人口的饮水安全难以覆盖，这与国家提出的到2020年完全解决中国农村饮水安全问题的目标还有相当距离。虽然修订草案第3条规定：“水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，严格控制工业污染、农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。”可以认为立法者是意识到了农业面源污染问题，但在整个制度安排方面，却基本没有专门针对农村面源污染控制的条文，更没有农村饮用水源保障或者农村饮水安全保障的专门制度。
同样，修订草案在城市生活污水控制方面的制度也非常薄弱，仅在第7条第一款有一个原则性规定：“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。”事实是，虽然法律没有明确规定城市居民排放生活污水要缴纳排污费，但在城市居民支付的水费中却包含了污水处理费用，这表明居民实际上是承担了生活污水排放费用的。这样一种不以立法方式明确规定城市居民的水污染防治义务，不对城市生活污水排放进行控制的做法，既不利于城市居民树立节约用水、控制水污染的法律观念，也不利于城市生活污水的集中处理与控制，在一定程度上，还侵犯了居民的知情权。因此，在《水污染防治法》的修改中，应将城市生活污水控制的有关内容在水污染防治的监督管理中做出专门规定。

破除“部门立法、多龙治水”局面　

    《中国改革》：我国一些严重的水污染、水破坏事件背后，都拖着长长的“多头管理，多龙治水”的影子。在此次《水污染防治法》的修改中针对此现象有哪些新的制度设计？这些新制度设计能根除这些影子吗？
    吕忠梅：我国现行的立法体制在实际上是“部门立法”，各个行政主管部门在各自的管理领域内起草相应的法律。这种体制存在的问题在水事立法方面暴露得最为充分：一方面因为水资源的有限性、流域性等特点而呈现出极为复杂的利益关系，涉及到个人权利与公共权力的多个方面，必须有超越利益主体、超越行政区域、超越部门权力的法律规则；另一方面是部门立法、地方管理的现实格局。这样的立法体制与管理体制必然带来的是政出多门、多头管水、公共权力竞争等不良后果，制度实施的结果可能偏离甚至完全背离保障水安全的目标。
    在立法体制方面，存在着《水污染防治法》与《水法》的协调问题。我国选择的是水质、水量分别立法的模式。按照分工，《水污染防治法》要解决的是控制水污染物排放、水污染治理等水质管理问题，水污染防治行政主管部门是环境保护部门，而水量管理则属水利行政主管部门的职权范围。相应的，要由《水法》和《水污染防治法》来分别调整水质和水量的问题，而《水污染防治法》与《水法》分别由两个不同的主管部门起草并送审。我们十分清楚，水质与水量是水问题的两个制约性因素，其中任何一个因素的变化都会对另一个因素带来直接的影响，它们的联系并不会因主管部门的分设而自动分离，如果不能协调好两个主管部门的关系，后果只能是水危机的加重而不是水安全保障的加强，多头管水也是导致中国水污染加剧的人所共知的原因。因此，《水污染防治法》的修改必须彻底宾摒除部门观念，《水法》不是水利部的法，而是水资源开发利用和保护的国家法律；《水污染防治法》也不是环保部的法，而是水污染控制的国家法律。两个主管部门都应该超越部门偏见，从国家安全、环境安全的角度，运用综合决策的方法，建立水质水量并重的协调管理机制。具体而言，应根据水的自然属性、经济属性、社会属性来设立制度，完善措施，畅通机制。从现在的修订草案中，我们可以看到一些协调两部法律的考虑，如管理体制的设置（第6条）、水污染防治的监督管理制度（第11、12、15、22、23、26条）等等，但总体上看，制度上的衔接与协调是不够的。
    在管理体制方面，存在着水质水量分别管理以及水的流域属性与区域管理的冲突如何协调的问题。在我国水质水量分别由环境保护和水利部门负责管理的现行体制下，必须通过权力的合理配置和建立机制来解决协调问题。为此，国家已经在各流域机构内设立了由国家环境保护总局和水利部共同领导的流域水资源保护机构，修订草案中赋予了流域水资源保护机构一定的职责，但与《水法》的协调不够。如修订草案第6条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关；县级以上人民政府交通主管部门的海事管理机构是对船舶污染实施监督管理的机关；县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、渔业等部门以及重要江河的水资源保护机构，按照各自的职责，协同环境保护主管部门对水污染防治实施监督管理。”显然是沿袭了“部门分割”的管理模式。《水法》已经赋予流域机构八个方面的水资源管理与保护权力，其中哪些是应该在《水污染防治法》中赋予流域水资源保护机构，国家环保部与水利部应通过何种机制完成对水质水量的统一管理，等等，这些问题值得认真研究解决。

转换“事后控制、政府命令”的管理方式　

    《中国改革》：《水污染防治法（修订草案）》的制度体系中，有关公民权利的内容只有三个条款，即第7条第二款、第16条第四款、第85条第1款，其余都是命令式的管理制度安排，同时，一些专家学者呼吁的公众参与制度的诉求在此次修改中也没有被采纳，您怎样评价这样的立法思路？
    吕忠梅：在世界范围内，环境管理是一种公共事务管理的理解应该没有问题，公共管理不能等同于行政管理也是基本共识。在今天的中国，从构建和谐社会本身的要求来看，和谐理念下的水污染防治制度体系不应该也不可能是单一的行政命令式的管理。
    公众参与制度与水污染法律体系的建构关系尤为密切，而增强法律参与主体的广泛性，其根本措施不在于制定一些义务性的规范，而在于通过权利激励的方式带动公民的积极性，使得在水污染治理中形成积极参与的局面。过去《水污染防治法》在应对水危机时采取了普遍的义务性规定方式，是导致法律在防治水污染中客观不能的重要原因。当法律只有义务性规定而没有权利内容时，法律作为一种行为规则对公民激励不足，法律预期目的也难以充分实现。
    我认为，虽然水污染防治法从总体上看应该是一部管理法，其制度设计应该以设定公共管理权限与职责为主，但无论是从水的自然属性、经济属性和社会属性方面看，还是从当今管理理念已经发生巨大更新的角度看，修订《水污染防治法》时引入市场机制，同时扩大公众参与不仅是必要的，而且是可能的。