（1994年3月25日国务院第16次常务会议讨论通过）

第1章 序 言

1992年6月联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开，中国政府高度重视这次大会，并严肃、认真地履行自己的政治承诺。根据环发大会通过的《21世纪议程》的要求，1992 年7月，中国政府决定由国家计划委员会和国家科学技术委员会牵头，组织52个部门、机构和社会团体编制《中国21世纪议程--中国21世纪人口、环境与发展白皮书》（以下简称《议程》）的编制。1994年3月25日，国务院第16次常务会议讨论通过了《议程》，为推动《议程》的实施，同时制定了中国21世纪议程优先项目计划。

《议程》包括20章，设78个方案领域。《议程》从我国具体国情和人口、环境与发展总体联系出发，提出人口、经济、社会、资源和环境相互协调、可持续发展的总体战略、对策和行动方案。

制定和实施《议程》，是中国在未来和下一世纪发展的自身需要和必然选择。中国是发展中国家，要毫不动摇地把发展国民经济放在第一位，各项工作紧紧围绕经济建设这个中心来开展。同时，中国是在人口基数大、人均资源少、经济和科技水平都比较落后的条件下实现经济快速发展的，在这种形势下，只有遵循可持续发展的战略思路，才能实现国家长期、稳定的发展。

中国政府决定将《议程》作为各级政府制订国民经济和社会发展计划的指导性文件，其目标和内容将在“九五”计划和2010年规划中得到具体体现。

第2章 中国可持续发展的战略与对策

《议程》构筑了一个综合性的、长期的、渐进的可持续发展战略框架和相应的对策，这是中国走向21世纪和争取美好未来的新起点。

可持续发展的前提是发展，既要满足当代人的基本需求，又不危害子孙后代满足需求的能力。中国现阶段必须保持较快的经济增长速度，并逐步改善增长的质量；谋求社会的可持续发展；加强环境保护，经济、社会发展要与资源与环境的承载能力相适应，才能逐步实现中国人口、经济、社会、资源与环境的协调发展.

实现可持续发展的主要对策包括：以经济建设为中心，深化改革开放，建立和完善社会主义市场经济体制；加强能力建设，完善可持续发展的经济、社会、法律体系及综合决策机制；实行计划生育，控制人口数量，提高人口素质，改善人口结构；因地制宜地推广可持续农业技术；调整产业结构与布局，实施清洁生产，推动资源合理利用；开发清洁煤技术，大力发展可再生和清洁能源；加速改善城乡居民居住环境；实施重大环境污染控制项目；认真履行中国加入的全球环境与发展方面的各项公约，不懈地致力于全球环境问题的解决。

可持续发展的战略和重大行动。建立可持续发展的协调管理机制；运用经济手段，促进保护资源和环境；研究把自然资源和环境因素纳入国民经济的核算体系；把自然资源和环境保护工作作为各级政府的一项基本职能；污染防治逐步从浓度控制转变为总量控制，从末端治理转变到全过程防治；加强可持续发展的宣传教育，提高全民族的可持续发展意识。

可持续发展的国际合作。中国政府把推进可持续发展的国际合作作为中国改革开放的重要组成部分。中国深知自己在全球可持续发展和环境保护中的重要责任，将以强烈的历史责任感，主要依靠自己的力量，以积极、认真、负责的态度参与保护地球生态环境，追求全人类可持续发展的各种国际努力。同时，也呼吁国际社会在资金、技术方面对中国提供必要的支持，以使中国尽快走上可持续发展的道路。

第3章 与可持续发展有关的立法与实施

可持续发展立法是可持续发展战略和政策定型化、法制化的途径。

可持续发展立法。加快经济领域的可持续发展立法，完善环境和资源保护立法，把可持续发展的原则纳入经济发展、人口、产业、社会保障等立法中；基本实现与国际立法的接轨，积极吸收国外行之有效的与可持续发展有关的立法的做法和内容；通过宣传和培训，增强可持续发展立法能力。

可持续发展有关法律的实施。建立健全可持续发展法律的实施体系和保障支持机制。要加强可持续发展法律的宣传和教育，提高全社会的法律和可持续发展意识。促进司法和行政程序与可持续发展法律实施的结合，把可持续发展法律的实施纳入司法程序，司法机关通过处理违法案件，处理纠纷等，保护公民、法人的合法权益，保障可持续发展战略的实施。加强对可持续发展法律的监督检查，建立健全可持续发展法律实施执行的监督体制。

第4章 可持续发展经济政策

建立社会主义市场经济体制。社会主义市场经济体制坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。中国经济体制改革的总体目标是在本世纪末初步建立起社会主义市场经济体制。建立以公有制为主导的现代企业制度；鼓励企业间自主的经济联合，发展企业集团；培育全国统一、开放、竞争、有序的市场体系。同时，加强政府对自然资源和环境保护的宏观控制作用，用政策协调经济发展与自然资源和环境保护之间的关系。

促进经济发展。在国家统一规划指导下，搞好横向经济联合和协作，加强发达地区与贫困地区的经济技术合作，促进地区经济合理布局和健康发展，特别是扶持少数民族地区、边疆地区和贫困地区的经济发展；在制定产业政策和进行产业结构的调整时，严格限制能耗高、资源消耗大、污染重的企业发展；努力开发高产优质高效农业，大力发展可持续农业；推行清洁生产、支持环保产业的发展；大力发展第三产业，促进中国的人口、经济、社会、资源与环境的协调发展。

有效利用经济手段和市场机制。通过调整各种经济政策，促进可持续的经济发展；改革或调整现有的经济与财政鼓励措施，使其符合可持续发展目标；制订政策框架，促进污染控制和无害环境的资源配置机制的建立；建立符合可持续发展目标的价格体系；建立综合的经济与资源环境核算体系，在国民经济核算体系中考虑和体现资源环境的因素。

第5章 费用与资金机制

《议程》实施费用主要依靠中国政府和有关单位及个人的投入，同时也要广泛吸收国际社会和民间的投入；推动金融界以信贷、保险业务等形式支持可持续发展。

可持续发展财税、经济法规建设。建立健全财税制度和经济法规政策，研究制定有利于可持续发展的财税新制度、经济法规体系、技术经济政策体系。

第6章 教育与持续发展能力建设

健全可持续发展管理体系。在国务院领导下，《议程》的实施和管理由国家计委和国家科委负责组织与协调，各级政府和部门承担相应领域的职责和任务；不断完善可持续发展的协调管理机制；采取各种措施，提高计划管理决策人员的可持续发展的能力，实现人口、经济、社会、资源和环境的综合决策。

教育建设。贯彻实施《中国教育改革和发展纲要》和高等教育重点建设工程；提高受教育者的可持续发展意识，将可持续发展思想贯穿于从初等到高等的整个教育过程中。

人力资源开发和能力建设。综合开发人力资源，提供新的就业领域和机会，满足可持续发展对人力资源的需求；组织和吸引农村剩余劳动力从事生态工程建设（如植树种草）和其他社会公益性建设，同时加强其知识教育和技能培训。建立职业培训机构，促进职业培训和技能训练。

科学技术支持能力建设。贯彻实施《中长期科技发展纲领》和各类科技计划；吸引优秀人才从事可持续发展科学技术研究；深化科技体制改革，建立科学研究、技术开发、生产、市场有机相连的“一条龙”体系。

可持续发展信息系统。建立可持续发展信息网络，使有关部门和机构能够比较方便地获得有关可持续发展的国内外最新的和综合的信息。

《议程》将在实施中不断完善和修订，《议程》的优先项目计划也将不断滚动实施。

第7章 人口、居民消费和社会服务

控制人口增长与提高人口素质。坚持计划生育政策，改善计划生育服务质量，把计划生育与扶贫、妇幼保健结合起来；提高人口素质，特别注意改善妇女受教育的条件，提高农民文化素质并转变他们的生育观念；促进社区经济发展，为农村妇女提供就业机会；建立老年社会保障制度。

引导建立可持续的消费模式。改进居民消费结构，促进社会消费多样化；增加营养食品和绿色食品的生产，改进居民膳食质量和营养构成；抑制不健康的消费，反对铺张浪费。

大力发展社会服务与第三产业。贯彻执行《中共中央国务院关于加快发展第三产业的决定》，加快商业、流通业、旅游业、饮食业、社会保障、金融业、信息业等的发展。

第8章 消除贫困

本世纪末，实现国家“八七脱贫攻坚计划”目标，基本解决8000万贫困人口的温饱问题。实施行之有效的扶贫政策和措施，增加对贫困地区的投入；继续实行“以工代赈”政策；重点发展投资少、见效快、效益高的种植业、养殖业和加工工业；改善生态环境和基本生产和生产条件，扭转生态环境恶化的趋势，基本解决人、畜饮水困难；通过教育、培训等措施，提高贫困地区人民的自我发展能力，广泛开展国际合作，重点实施一批可持续发展的扶贫优先项目和示范工程。

第9章 卫生与健康

满足基本的保健需求。2000年，省会城市形成技术比较先进的卫生服务和技术指导中心：大部分的县、乡卫生机构健全，具备开展初级卫生保健的基本条件；争取绝大多数的行政村建有卫生室，有治疗常见病及地区流行病的常用药物及开展社区综合卫生保健的的基本条件；健全检疫的组织机构和制度，促进民众参与禁毒、反毒，严防毒品危害。减少因环境污染和公害引起的健康危害。预防和减少因环境污染而引起的传染病、职业病、职业中毒、食物中毒等，减少各种环境污染因素对健康的潜在性威胁。

控制传染病，降低发病率。继续推行碘盐、补硒、改水、改善膳食和营养等措施，减少地方病的危害。
保护易受害人群。增加妇幼保健投入，使危害妇幼健康的主要疾病得到控制；增加残疾人就业，保障残疾人生活；提高老年病的医疗水平。

迎接城市的卫生挑战。逐步完善城市规划的卫生和住宅卫生标准体系，改善城市基础卫生设施，提高精神卫生、心理咨询、康复医疗的覆盖面。

第10章 人类住区可持续发展

城市化与人类住区管理。适当控制大城市人口增长过快的势头，发展大城市的卫星城，积极发展中小城市，大力发展小城镇。制订或修订区域和城市的总体规划。

基础设施建设与完善人类住区功能。提高城市供水普及率、提高城市燃气普及率、增加城市居民采暖的集中供热面积；加快城市交通网络建设；完善城乡邮电、通讯、金融、文化设施、商业网点、信息服务、社会福利等配套设施建设，提高综合社会经济功能。

改善人类住区环境。提高城市污水处理率，采取综合措施控制和降低城市中工业噪声和交通噪声，增加绿化覆盖面积。所有人具有适当住房。促进建筑业可持续发展。持续提高住宅建设能力，加强建筑监理和质量保证体系，提高设计水平和建筑质量；提高建筑业的现代化水平，加强建筑队伍的技术培训。建筑节能和提高住区能源利用效率。健全建筑节能的法规、标准和施工技术规范。积极开发和采用可降低能耗和物料消耗的新型技术与材料。

第11章 农业与农村的可持续发展

推进可持续发展的综合管理。进一步强化有关农业生态环境保护和资源管理的法规、政策体系；建立农业和农村可持续发展综合管理体系；扩大生态农业建设试验点，新建一批与可持续发展相结合的高产、优质高效农业示范区。加强食物安全和预警系统。加强食物安全监测，发展无污染的绿色食品，健全各级食物储备、加工、运销体系。

调整农业结构，优化资源和生产要素组合。在稳定发展粮食生产的前提下，按照因地制宜和充分发挥资源优势的原则，积极稳妥地调整农业结构，形成结构合理的农林牧渔全面发展的大农业格局。提高农业投入和农业综合生产力。扩大农田灌溉面积，提高农业机械化水平；加强防护体系和农田基本建设，改良退化土地，增加农业生产抗灾能力；增加农村能源开发利用的投入，推广加强可再生能源和新能源的开发利用，增加农村能源供应，农业自然资源可持续利用和生态环境保护。完善与农业自然资源和生态环境有关的法规、标准；强化农业资源与环境管理体系建设，提高管理效率和能力。建立基本农田保护区；改造中低产田，分期分批实施中低产田改造规划，加快建成高产稳产农田，大力发展节水农业；促进土地复垦，防止土地退化；采取措施鼓励农户实行秸秆还田和秸秆过腹还田，多施有机肥。

发展可持续性农业科学技术。开发和推广节约资源、提高产量和品质、保护环境的农业技术，培育优质高产、抗逆的动植物新品种。研究动植物重大病虫害综合防治和预警技术，建立健全广泛、有效的农业技术推广体系。

发展乡镇企业和建设农村乡镇中心。将乡镇中心的建设有机结合起来，依靠科技进步，改善产业结构，使乡镇企业走上高效、节能、无污染的可持续发展之路。

第12章 工业与交通、通信业的可持续发展

根据国家经济、社会可持续发展战略的要求，调整和优化产业结构和布局；运用科学技术特别是以电子信息、自动化技术改造传统产业，使传统产业生产技术和装备现代化；有重点地发展高技术，实现产业化；提高产品质量，使工交产业尽快步入可持续发展的轨道。

改善工业结构和布局。国家从宏观上加强对基础工业和基础设施的支持，缓解其滞后的问题；从强化节约和增加供给两个方面入手，提高能源和重要原材料及交通、通信等经济发展的支持能力；发挥各地优势，加快地区工业经济的协调发展，促进全国工业布局合理化。

开发清洁生产和生产绿色产品。科学规划和组织协调不同生产部门的生产布局和工艺流程，优化生产诸环节，由单纯的尾端污染控制转向生产全过程的污染控制，减少单位经济产出的废弃物排放量；鼓励采用清洁生产方式使用能源和资源，提高能源和资源使用效率；制定与中国目前经济发展水平和国力相适应的清洁生产标准和原则。并配套制定相应的法规和经济手段；开发无公害、少污染、低消耗的清洁生产工艺和产品，特别鼓励可再生资源、能源的使用。更新、替代有害环境的产品，大力发展绿色产品，特别要促进具有环境保护标志的产品的生产与使用。

工业技术的开发和利用。发展机电一体化技术和先进设计、制造技术和农业、能源原材料等的重大成套设备。

加强和改善行业管理。制定行业管理的政策和措施，转换企业经营机制，建立统一的市场，为工业和交通、通信业的可持续发展创造条件；关停资源、能源消耗高，环境污染重的企业；继续严格贯彻执行一系列工业污染控制的法规和制度。加强交通、通信业的可持续发展。本世纪末使交通、通信紧张的状况有较大的缓解。

第13章 可持续的能源生产与消费

综合能源规划与管理。制订能源--环境--经济综合规划方法和实施方案；改善能源供应结构的布局，提高清洁能源和高质量能源的比例；提高能源利用效率和节能。加快农村能源和电气化建设。制定和实施中国的节能法规。开发和推广先进的节能技术，加强电网建设，推广热电联产，对电站锅炉、工业锅炉和工业窑炉进行节能技术改造，提高终端用能设施的能源利用效率。

推广少污染的煤炭开采技术和清洁煤技术。制定有利于发展少污染的煤炭开采技术和清洁煤技术的政策法规；促进煤炭开采和加工技术向环境无害化转变；运用经济手段推动煤炭开采中矿井水和甲烷的利用，促进煤矸石综合利用和煤炭高效、清洁利用；开发和引进高效清洁的燃煤技术，建立相应的示范点。

开发利用新能源和可再生资源。把开发可再生能源放在优先地位，加快水能、生物质能、太阳能、风能、地热能、海洋能的开发，提高可再生能源在能源结构中的比例。

第14章 自然资源保护与可持续利用

建立基于市场机制与政府宏观调控相结合的自然资源管理体系。在自然资源管理决策中推行可持续发展影响评价制度。逐步实行在制定有关自然资源管理的重大政策、规划和开发项目时采用可持续发展影响评价，实施自然资源保护和管理政策的费用效益分析。

水资源的保护与开发利用。改革现行的水资源管理体制，采用法律和经济措施，逐步实行综合性水资源规划和管理；依据《水法》实行节约用水、计划用水，以缓解目前存在的城市和农村严重缺水状况；加强水环境污染的控制和污水资源化；在维护和改善生态环境的前提下，合理、充分地利用水资源，使得经济建设与水资源保护同步发展。

土地资源的管理与可持续利用。完成国家、省、地（市）、县四级土地资源调查和土地利用总体规划；健全土地管理政策与法规，全面推行土地有偿使用和分阶段地实现土地市场化；整治退化的土地，加强山地资源的综合利用与管理，提高土地利用效率；依法管理现有湿地资源，保护一批重要湿地。

森林资源的培育、保护、管理与可持续发展。加强造林绿化，大力培育和保护森林资源，重点抓好速生丰产用材林基地建设和五大防护林体系建设，加强培育森林资源和制止森林破坏与退化的管理，制定监测体系发展规划和有关技术规范。

海洋资源的可持续开发与保护。强化海洋资源管理；建立海洋系统监测与保护体系和环境预报服务体系。开发海水养殖，推动海洋渔业发展，防止、减少和控制海洋生态的退化和长期的不利影响，维持海洋生态平衡和海洋资源的永续利用。

矿产资源的合理开发利用与保护。在继续合理开发利用国内矿产资源的同时，适当利用国外资源，提高资源的优化配置和合理开发利用资源水平；加强地质勘查工作，最大限度地保证国民经济建设对矿产资源的需要；减少矿产资源开发所造成的环境代价。

草地资源的开发利用与保护。贯彻实施《草原法》及其有关法规，增加人工草场和优良草场面积，基本控制生态环境退化趋势。

第15章 生物多样性保护

到2000年，建成类型齐全、不同级别、布局合理、面积适宜的自然保护区网络；保护特殊生态系统，如湿地、珊瑚礁生态系统、红树林生态系统，河口生态系统、高原陆地生态系统、高原湖泊生态系统等；保护农业生态系统和农业用物种，建立一批农作物野生亲缘种就地保护点；建立和完善全国珍稀濒危动植物迁地保护网络；建立和完善生物多样性保护的监测网络；积极开展生物多样性的国际与区域合作，组织实施《中国生物多样性保护行动计划》。

第16章 荒漠化防治

荒漠化土地综合整治与管理。扩大造林种草面积，减缓荒漠化土地蔓延速度，农牧业交错地带和某些湿润与半湿润地区的土地荒漠化基本得到控制；建立荒漠化监测及信息系统，减少人为破坏导致的荒漠化扩展。北方荒漠化地区经济发展。发展各种药材、经济植物和温室农业；兴办一批工矿企业，为荒漠化地区居民开辟新的就业途径；建设荒漠化地区生态农业示范工程。

水土流失综合防治。贯彻《水土保持法》，全面管护，重点治理，把加强水土流失预防、监督、管理工作放在首位，使水土流失恶化的势头得到有效的遏止。

水土保持生态工程建设与管理。建设"三北"防护林体系、长江中上游防护林体系、太行山绿化、沿海防护林体系等工程。

第17章 防灾减灾

对中国社会、经济发展影响最大的自然灾害是洪水、干旱以及地震、台风、泥石流、生物灾害等。提高对自然灾害的管理水平。健全灾害管理的法律、制度、规范，增强灾害管理的协调、监督机制。加强防灾减灾体系建设，减轻自然灾害损失。建立与中国社会经济发展水平相适应的灾害综合防御体系，提高社会防灾抗灾总体能力。减少人为因素诱发加重的自然灾害。通过调整人类活动方式或减缓人类活动强度，减少未来自然灾害可能发生的频率，减轻自然灾害的危害。

第18章 保护大气层

控制大气污染和防治酸雨。本世纪末，重点城市和局部地区环境质量要有所改善；城市大气总悬浮微粒要基本得到控制。

防止平流层臭氧耗损。开发、引进、推广消耗臭氧层物质的替代技术；2010年前实现全面淘汰消耗臭氧层物质的目标。

控制温室气体排放。尽管中国到2000年人均二氧化碳排放量仍不到1989年世界人均水平的一半，但仍将积极参与国际社会控制温室气体排放的行动；根据中国能源资源特点和经济发展水平，通过产业结构调整、加强节能降耗、改进终端用能技术以降低二氧化碳排放的增长速度。

气候变化的监测、预报及服务系统的建设。

第19章 固体废物的无害化管理

固体废物的处理与管理。建立科学的固体废物和有害废物管理机制；固体废物的回收利用得到良性发展；基本控制有害废物的污染；开展有害废物管理技术、废物最小量化技术、资源化技术和处理处置工程技术研究，建设安全填埋场、焚烧场等示范工程；提高管理能力，贯彻实施《巴塞尔公约》。

放射性废物安全和无害化管理。制定中国含放射性物质废物管理的总体对策，强化放射性废物的安全与无害化管理；建设中低放射性废物示范性处置场、离放射性废物中间贮存场、核技术应用废物库以及放射废物跟踪系统。

生活垃圾管理和无害化系统。加强生活垃圾管理与法规建设，尽快制定和完善地区和城市生活垃圾管理办法，逐步推行垃圾处理收费制度；大力推行城市垃圾减量化和资源化、废旧物资源化管理。制定废旧物资源化管理的有关法律，促进废旧物资分类回收规范化，重新加工与深度开发合理化。

第20章 团体及公众参与可持续发展

实现可持续发展目标，必须依靠公众及社会团体包括工人、农民、妇女、青少年、科技界、教育界等的支持和参与。妇女参与可持续发展，制订和公布消除阻碍妇女参与可持续发展障碍的国家战略，制定、执行有关妇女参与可持续发展的国际公约和行动计划和国家方案，促进相应领域的国内立法。建立保障妇女参与可持续发展的执法监督检查机制。

青少年参与可持续发展。加强政府与青年界的联系与沟通。以青年组织代表为联系形式，使男女青年能够在国家、区域、地方的有关环境与发展问题上发表意见，参与有关的决策过程。

工人和工会参与可持续发展。在推进中国社会主义市场经济体制建立和促进社会经济持续发展过程中切实发挥工人和工会的作用，使其充分参与制定和执行国家可持续发展战略，以推动经济发展，消除贫困，实现充分就业，促进安全、清洁、卫生的工作环境、社区环境和自然环境的实现。

科技界在可持续发展中的作用。科技界和教育界应成为加强政府与社会公众之间的联络与合作的强有力的纽带，对可持续发展问题进行研究，并深入了解社会公众的意见，并反馈给决策者，并使重大决策和方案准确地为社会公众了解，传播可持续发展科学知识和技能。