2025年度中国双碳法治十大事件

说 明

党的二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议首次提出“以碳达峰碳中和为牵引”，进一步凸显了“双碳”目标在“经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”中的引领性地位。为及时、准确展示我国双碳法治建设的成就和经验，并为学术研究和实务工作提供有益参照，中南财经政法大学双碳法治与经济研究院（湖北省高校人文社科重点研究基地、湖北高院/中碳登双碳法治研究基地）深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，自2023年起组织评选中国双碳法治十大事件，取得积极反响。为持续展示我国双碳法治建设的重要进展，中南财经政法大学双碳法治与经济研究院继续联合中国社会科学网推出“2025年度中国双碳法治十大事件”。评选工作坚持以法律性为核心标准，注重宏观视野与微观实践结合、学术研究与实务应用贯通、政策导向与典型案例并进，重点聚焦双碳领域立法、执法、司法和守法以及密切相关的重要政策进展。在事件遴选过程中，部分双碳领域重要进展因与法治关联性较弱，或尚未正式通过（如生态环境法典），故未纳入本年度评选范围。

“2025年度中国双碳法治十大事件”课题组

负责人：

张 宝（双碳法治与经济研究院院长、教授、博导）

遴选委员会：

高利红（双碳法治与经济研究院名誉院长、教授、博导）

张 宝（双碳法治与经济研究院院长、教授、博导）

余耀军（双碳法治与经济研究院教授、博导）

尤明青（双碳法治与经济研究院教授、博导）

牟  桐（双碳法治与经济研究院讲师）

谢忠洲（双碳法治与经济研究院讲师）

执笔人：

博士生：韩松余

硕士生：李嘉烁、葛子瑄、黎诗琪、王思红

2025年度中国双碳法治十大事件名录

NO.1

中国向国际社会宣布第三轮国家自主贡献目标

【事件简介】

2025年9月24日，值“双碳”目标提出五周年之际，国家主席习近平在联合国气候变化峰会上以《践诺笃行 共同书写全球气候治理新篇章》为题发表重要讲话，向国际社会宣布了中国第三轮国家自主贡献（NDC）目标。我国新一轮国家自主贡献目标是，到2035年，中国全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%-10%，力争做得更好。非化石能源消费占能源消费总量的比重达到30%以上，风电和太阳能发电总装机容量达到2020年的6倍以上、力争达到36亿千瓦，森林蓄积量达到240亿立方米以上，新能源汽车成为新销售车辆的主流，全国碳排放权交易市场覆盖主要高排放行业，气候适应型社会基本建成。2025年11月3日，中国向《联合国气候变化框架公约》秘书处正式提交《2035年中国国家自主贡献报告》，这是中国对照《巴黎协定》及其相关决定要求、体现最大努力制定的目标举措，全面彰显了中国推动绿色低碳发展、积极应对全球气候变化的雄心和力度。

【典型意义】

中国宣布第三轮国家自主贡献目标，是在全球应对气候变化进程深入推进的关键阶段作出的重要战略部署。这标志着中国在全球气候治理体系中迈出了更为坚实的一步，为推动全球绿色低碳转型注入了强劲动力，充分彰显了中国作为负责任大国的高度历史自觉与国际担当。首先，这一承诺是中国坚定维护和落实《巴黎协定》的又一具体行动，体现了中国对多边主义与国际合作的一贯支持。中国始终恪守国际责任，切实履行应对气候变化的庄严承诺，为构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系贡献中国力量。其次，本轮自主贡献目标具有突出的系统性与综合性特征，充分展现了中国统筹发展与减排、整体推进经济社会绿色低碳转型的战略定力，是加快构建绿色低碳循环发展经济体系、扎实推进生态文明建设的重要实践。最后，通过设定科学合理、可量化、可考核的具体目标与行动路径，中国不仅为自身高质量发展和美丽中国建设提供了清晰指引与持久动力，也为世界各国特别是广大发展中国家探索符合自身国情的绿色低碳发展道路提供了有益参考。在全面依法治国和“双碳”目标背景下，此次自主贡献的宣布与落实，将进一步推动中国气候变化领域法治体系的健全与完善，为相关政策的长期稳定实施提供坚实法治保障，彰显中国以法治思维和法治方式推进绿色转型的坚定决心。

NO.2

“十五五”规划建议首次提出“以碳达峰碳中和为牵引”

【事件简介】

2025年10月28日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》对加快经济社会发展全面绿色转型作出系统部署，提出“以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，筑牢生态安全屏障，增强绿色发展动能”。为积极稳妥推进和实现碳达峰，“十五五”规划建议进一步部署深化碳排放总量和强度双控制度，深入实施节能降碳改造，稳步推动地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等制度体系建设，旨在推动能源结构根本性转变，促进化石能源消费达峰，提升非化石能源供给占比，加快构建以新能源为主体的新型电力系统。这一系列制度安排，体现出我国碳排放管理正由宏观总量约束向精细化、差异化、全流程治理转型升级。

【典型意义】

“十五五”规划建议首次提出“以碳达峰碳中和为牵引”，标志着我国将“双碳”目标作为推动经济社会发展全面绿色转型的主线和动力，不仅进一步提升了“双碳”工作在国家中长期发展总体布局中的核心地位，也为我国经济社会发展全面绿色转型奠定了坚实的政策与法治基础。其一，该举措推动“双碳”目标从相对独立的环境治理任务，升格为贯穿经济社会发展全过程的核心牵引力。它系统引导能源结构、产业结构、交通体系及国土空间利用的深度调整，通过协同推进“降碳、减污、扩绿、增长”，我国突破了传统高耗能、高排放的发展路径依赖，使绿色低碳成为培育新质生产力的关键源泉，实现高质量发展与生态文明建设的有机统一。其二，该部署推动了政策与市场机制的体系化创新。碳排放总量和强度“双控制度”逐步替代原有能耗强度和总量控制，全国碳排放权交易市场覆盖范围有序扩大，自愿减排交易机制与绿色低碳标准体系加快完善，初步形成以精准调控和市场化激励为核心的治理新格局。企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等治理工具的广泛运用，进一步压实各方主体责任，激励企业开展节能降碳技术攻关，推动重点行业绿色低碳转型。将“双碳”目标系统融入国家发展规划并进行整体部署，为生态环境治理体系注入了新的时代内涵，强化了依法治碳、依法降碳的制度基础，同时为为广大发展中国家探索符合自身国情的低碳发展道路提供了有益参考。

NO.3

中央首次出台规范全国碳市场建设纲领性文件

【事件简介】

2025年5月24日，中办、国办印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》。《意见》明确碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具，提出加快建设全国碳排放权交易市场，积极发展全国温室气体自愿减排交易市场，着力提升碳市场活力，全面加强碳市场能力建设等具体要求，目标是到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖；到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。在此前后，生态环境部先后发布《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》和《2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》，全国碳市场首次扩容，纳入钢铁、水泥、铝冶炼三大行业；同时，全国温室气体自愿减排交易市场（CCER）首批减排量成功登记并交易。

【典型意义】

《意见》作为我国首个系统指导碳市场建设的纲领性文件，为推动建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场奠定了坚实的制度基础，标志着我国市场化减排机制正式迈入制度化、规范化运行的新阶段。其一，确立碳市场在国家治理体系中的关键定位。《意见》是我国在碳市场领域出台的首份中央层级指导文件，明确提出坚持将碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位，为碳市场健康有序发展提供了明确的制度依据和法律保障。其二，为落实“双碳”目标提供高效市场化机制。碳市场通过形成合理碳价信号，引导资金、技术等要素向低碳领域配置，有效激发各类主体绿色转型的内生动力，为我国达成“双碳”愿景提供了可靠的市场化路径与机制支撑。其三，推动碳市场建设进入“双轮驱动”新阶段。《意见》在稳步推进全国碳排放权交易市场（强制减排）建设的同时，突出强调发展全国温室气体自愿减排交易市场的重要性，标志着我国碳市场进入强制性市场与自愿性市场协同发展、相互促进的“双轮驱动”新格局。这一设计有助于充分调动全社会广泛参与减排的积极性，突破单一市场机制的局限。其四，发挥示范引领与国际影响双重作用。《意见》明确提出建设更具国际影响力的碳市场，这不仅有助于提升我国在全球气候治理中的话语权与引领作用，也为广大发展中国家构建符合自身国情的碳交易体系提供了中国经验与中国方案。

NO.4

《生态环境监测条例》将碳排放纳入法定监测体系

【事件简介】

2025年10月31日，国务院李强总理签署国务院令公布《生态环境监测条例》，自2026年1月1日起实施。《条例》共7章49条，明确规定要构建政府主导、部门协同、企业履责、社会参与的生态环境监测格局。其中第三章明确温室气体与常规污染物并列，要求企事业单位对其生产经营活动中的温室气体排放开展强制性自行监测，并从监测方案制定、技术设备保障、数据质量管理和法律责任等方面作出了具体规定。

【典型意义】

《条例》首次将碳排放明确纳入法定监测体系，是我国在应对气候变化领域强化制度保障、夯实数据基础的标志性举措。其一，确立碳排放监测的法定地位，构建强制规范的法律框架。《条例》实施前，碳排放监管主要依赖企业自主填报与事后核算，存在数据滞后、核查困难等问题。《条例》使碳排放监测成为一项具有普遍约束力的法定义务，有力推动了碳排放管理从软性引导向硬性约束转变。其二，强化数据质量与信息公开机制，筑牢监测公信力基础。《条例》高度重视监测数据的真实性、准确性与完整性，明确要求各类监测活动必须符合国家技术规范，严禁数据篡改与弄虚作假。同时，《条例》建立了碳排放监测信息统一公开制度，此举既增强了政府监管的透明度，也为社会监督、市场交易及相关决策提供了权威、可靠的数据支撑。其三，推动监测技术标准化与监管体系现代化。《条例》对监测设备、方法及质量控制提出统一技术要求，为推广使用连续自动监测等先进技术提供了制度保障，构建起覆盖全面、执行严格、响应及时的碳排放监测监管体系。其四，促进碳排放监管方式向实时化、精细化转型。《条例》的施行与我国正在开展的碳监测评估试点工作形成政策合力，共同推动碳排放计量方式从传统的“核算为主”向“实测主导”转变。依托连续监测手段，可实现碳排放数据的动态采集与实时分析，标志着我国碳排放管理正向事前预防、事中控制、事后评估的全过程精细化治理模式迈进。

NO.5

《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》公布实施

【事件简介】

为统筹推进碳达峰碳中和目标，强化固定资产投资项目能源消费和碳排放管理，2025年7月17日，国家发展改革委修订发布《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》，自2025年9月1日起施行。《办法》将碳排放评价和煤炭消费管理有关要求纳入节能审查，对项目用能和碳排放情况进行综合审查评价；建立节能审查权限动态调整机制，由国家发展改革委对重点领域重大项目实施节能审查和碳排放评价；强化节能审查事中事后监管，压实地方管理节能工作部门的监督管理职责，完善项目节能报告和情况说明编制、项目重大变动情形、节能审查验收等方面的具体规定，明确相关违法违规行为的法律责任。

【典型意义】

《办法》的公布实施，是我国将碳排放评价和煤炭消费管理要求全面纳入节能审查体系的标志性举措，它系统落实了国家碳排放总量和强度“双控制度”转型的顶层设计要求。其一，相较于此前主要聚焦能源消费总量和强度的节能审查规章，该《办法》的重大创新在于实现了从单一能耗控制向“能碳协同”综合管理的深刻转变，对项目用能和碳排放情况进行一体化审查评价。这一制度安排推动固定资产投资项目源头管控由相对独立的节能管理，升级为协同推进降碳、减污、扩绿、增长的系统性治理工具，是“以碳达峰碳中和为牵引”战略在投资管理领域的具体实践。其二，《办法》通过建立节能审查权限动态调整机制，并对重点领域重大项目实施国家级节能审查和碳排放评价，强化了中央对关键领域碳排放的宏观把控能力。同时，它通过完善项目节能报告编制、重大变动管理、节能审查验收及事中事后监管等全链条规定，并明确相关法律责任，显著压实了地方管理部门的监督职责和企业的主体责任。这一系列设计，使碳排放管理深度嵌入项目规划、建设、运营的全生命周期，标志着我国固定资产投资项目管理制度正朝着更加精细化、差异化的方向演进，为从项目源头遏制不合理碳排放、推动经济社会发展全面绿色转型提供了坚实的法治保障。

NO.6

企业碳信息披露制度框架初步建立

【事件简介】

2025年2月14日，生态环境部、财政部、中国人民银行、金融监管总局联合印发《关于促进企业温室气体信息自愿披露的意见》，旨在建立健全企业温室气体信息自愿披露的制度框架和技术规范，提升企业应对气候变化的内生动力。2025年12月25日，财政部会同生态环境部等九部门制定了《企业可持续披露准则第1号——气候（试行）》，共六章47条，以治理、战略、风险管理、指标与目标四个核心部分为支柱，并首次将范围三纳入气候信息披露框架，并设置了相关的披露内容、方法和披露方式要求。

【典型意义】

促进企业温室气体信息自愿披露是健全现代环境治理体系的重要举措。《意见》与《气候准则》共同构成了我国企业碳信息披露制度建设的重要支撑，两份文件分别从战略规划和技术规范层面，为我国企业碳信息披露工作提供了全面、清晰的制度依据与实践指引，具有重要的政策意义与实践价值。《意见》从国家战略高度明确了企业温室气体信息披露的整体布局、阶段目标与实施路径，奠定了碳信息披露制度的政策基础与发展方向，《气候准则》填补了我国在气候相关信息披露方面统一强制性标准的空白，为企业提供了具体、可操作的技术规范与披露细则，推动我国企业气候信息披露从分散自主走向标准化、规范化。两份文件系统回应了碳信息披露中“披露什么”与“如何披露”的关键问题，既吸收借鉴了国际主流可持续披露准则的核心要素，又充分结合我国经济社会发展实际与企业特点，体现了制度设计的先进性与适用性。通过配套技术指南、排放因子数据库及产品碳足迹标准等工具的建立，有效提升了披露数据的准确性、可比性与国际接轨程度，为我国企业参与国际竞争提供了有力支撑。同时，制度设计注重分层分类实施，构建了涵盖企业、项目与产品的多层次核算与披露体系，兼顾上市公司与非上市公司的实际情况与披露能力，增强了制度的针对性与可操作性。此外，《意见》进一步厘清了政府与企业的角色定位，在强化政府引导与监督作用的基础上，积极鼓励企业开展自愿披露，并通过培育第三方服务市场、深化国际交流合作等方式，营造有利于碳信息披露发展的制度环境与社会氛围。

NO.7

上海、衢州出台地方立法创新碳排放管理制度

【事件简介】

2025年中国地方碳排放管理立法迎来一轮密集发布期。2025年2月21日，上海市公布《上海市碳排放管理办法》，于同年4月1日起施行。《办法》分总则、碳排放配额管理、温室气体自愿减排、交易管理、保障和监督、法律责任和附则七章，共48条，在建立碳排放总量和强度双控制度、强化数据质量管理、完善碳普惠机制、探索碳排放权交易相关创新产品及衍生品等方面作出了创新尝试。2025年12月23日，浙江省衢州市公布《衢州市碳账户建设和应用条例》，2026年5月1日起正式施行，是全国首部聚焦碳账户体系建设的专项法规，全面回应了碳账户“由谁建、如何管、怎样用”的核心问题。

【典型意义】

中国多地出台地方性碳排放管理立法，是中国“双碳”法治体系建设进入深化实践阶段的重要标志。以上海、衢州为代表的省市通过制度创新，不仅为地方层面落实“双碳”目标提供了法治保障，也为落实《中共中央 国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》“研究制定应对气候变化和碳达峰碳中和专项法律”的部署积累了宝贵经验。国家“1+N”双碳政策体系明确了总体框架，而地方立法则承担着将宏观目标转化为具体规则的关键角色。上海等地通过制定专门管理办法，将碳排放总量与强度控制、配额分配、市场交易等原则具体化、程序化，形成了可操作、可监管的地方规范。这种自上而下与自下而上相结合、国家与地方协同的双碳立法路径，有助于弥合国家政策与地方执行之间的落差，增强“双碳”目标的法治执行力。多地碳排放管理立法的密集出台，展现了中国双碳法治建设从“政策引领”向“法治固化”的深刻转型。地方立法不仅成为衔接国家战略与基层行动的关键纽带，更通过差异化创新、数据信用强化、市场机制优化等多维探索，推动“双碳”治理体系向更科学、更精细、更高效的方向演进。这一进程无疑将为中国如期实现碳达峰碳中和目标筑牢法治根基，也为全球气候治理贡献“中国式法治化”解决方案。

NO.8

广东出台全国首个省级碳配额担保规范文件

【事件简介】

2025年8月12日，广东省高级人民法院、广东省生态环境厅、中国人民银行广东省分行联合印发《关于推进碳排放配额担保助力绿色金融发展的若干意见》，这是中国首个在省级层面为碳排放配额质押融资提供系统化、规范化司法与行政保障的政策性文件。《意见》首次在省级政策层面明确碳排放配额属于可以合法设立质押的标的，并针对权利登记与公示的难题提出了“双登记”模式，要求质押登记需同时在中国人民银行征信中心的动产融资统一登记公示系统和广东省碳排放配额注册登记系统上完成。《意见》共包含13条具体规定，系统性地覆盖了从质押合同效力认定、担保物价值评估、风险监测，到质权实现、违约处置、司法强制执行等全链条环节。

【典型意义】

《意见》为碳排放配额这一新型无形资产的金融化提供了首个系统性的“广东方案”。首先，它是碳排放配额的法律属性的重大突破，明确宣布碳配额可作为合法质押标的，为司法实践中的裁判提供了清晰的指引，极大地稳定了市场预期。其次，其针对权利登记与公示的难题提出“人民银行动产融资统一登记公示系统＋省级碳交易平台”的“双登记”模式，杜绝了出质人“一物二押”或恶意处置资产的可能，既满足了金融风控的严格要求，又充分利用了碳市场现有的技术平台，具有可操作性和高效性。最后，广东作为中国经济第一大省和首批碳交易试点地区，此次出台的《意见》将推动全国范围内对碳配额资产属性的法律确认进程，加速全国统一碳金融市场的形成，成为构建系统性绿色金融体系的关键一环，有力支撑“双碳”目标的最终实现。

NO.9

全国首张跨省司法碳票成功交易

【事件简介】

2025年12月3日，“以法筑堤・共护生态”活动在黔东南雷山县举办，全国首张省级司法碳票跨省交易在现场正式完成。此次交易中，广东某新材料科技公司以20余万元认购雷山县省级林业碳票，涵盖2106吨碳减排量。贵州环境能源交易所作为贵州省唯一官方生态产品交易平台，全程深度参与，构建了从碳票申报、审核备案到供需撮合、资金监管、凭证出具的全流程标准化操作体系，为交易提供专业支撑与合规保障。这一突破标志着我国司法碳汇跨省协作从县级层级跃升至省级，粤黔司法碳汇协作从“单点突破”迈向“系统推进”，填补了省级司法碳票跨省流通的操作空白。目前，粤黔两省协同平台建设、案例培育等机制正加速健全，为跨省生态治理提供稳定制度支撑。

【典型意义】

本次省级司法碳票跨省交易的顺利实施，标志着我国生态司法协同与生态产品价值实现机制建设取得重要突破，对深化区域生态合作、健全生态补偿市场体系具有典型示范意义。其一，在区域协作方面，此次交易首次实现了省级司法碳票的跨省域流通，推动司法碳汇协作模式由县级局部试点向省级系统性推进跃升。广东与贵州两省的协同实践，为全国范围内构建跨行政区划生态保护联动机制提供了可复制、可推广的操作范例。其二，在制度创新层面，贵州环境能源交易所构建了覆盖“申报—审核—撮合—监管—凭证出具”的全流程标准化操作体系。该体系有效破解了跨区域生态价值流通过程中程序不统一、监管难落实等现实堵点，填补了省级司法碳票跨省交易领域的操作规范空白，为交易的合规性、公信力与可持续性奠定了制度基础。其三，在实践成效上，本次交易将2106吨碳减排量通过市场化机制转化为20余万元生态收益，切实体现了“保护者受益、使用者付费”的生态补偿原则。此举不仅激发了地方生态保护的积极性，而且打通了跨区域生态红利共享渠道，为林业碳汇等权益类生态产品的跨省交易积累了关键经验，有力促进了碳达峰、碳中和目标与跨区域生态治理体系的深度融合。该交易的成功落地是我国运用市场机制推动生态价值转化、深化区域协同治理的一项重要成果，对进一步完善生态产品价值实现机制、服务国家“双碳”目标具有积极的示范引领作用。

NO.10

全国首例核证自愿减排交易涉税纠纷案宣判

【事件简介】

2025年，北京市通州区人民法院审结了青海某化工有限公司诉某环保科技公司、某低碳科技公司、第三人北京绿色交易所有限公司（以下简称北京绿交所）碳排放权交易纠纷两案。该公司于2021年11月16日与北京绿交所签订协议，约定其在北京绿交所交易平台参与核证自愿减排量（以下简称CCER）交易。后该公司通过此交易平台分别向某环保科技公司、某低碳科技公司购买了CCER，但双方并未约定开票义务和交易价格是否含税，交易已经履行完毕。青海某化工有限公司认为某环保科技公司、某低碳科技公司应根据交易金额开具相应价值的增值税专用发票，要求就其购买的CCER价值开具相应的增值税专用发票，但遭到拒绝。案件涉及CCER交易的税费负担等问题，系全国首例CCER交易涉税案。法院审理过程中重点厘清了CCER的民事权益客体法律地位，明确其属于具有交换价值的无形资产。此外，CCER属于应税交易，应当由收款方开具发票，根据税收原理，若交易卖方未明确告知和披露价款是否含税，则应将卖方的报价视为含税价。通州区法院最终依法作出裁判支持了原告的诉讼请求，保护了市场主体的合理期待利益。

【典型意义】

本案作为全国首例核证自愿减排（CCER）交易涉税纠纷案，具有重要的司法实践意义与行业指引价值。从法律定性来看，法院从税法层面分析CCER属于无形资产，具备价值性、排他性、可支配性等财产权益属性，这一认定为CCER交易的法律属性划定清晰边界，填补了此类交易产品定性上的司法空白，为市场主体的CCER交易行为提供了明确的法律预期。就行业影响而言，案件聚焦CCER交易的增值税专用发票开具这一核心涉税问题，直面交易市场存在的税费负担主体模糊的困境。其判决结果不仅梳理了线上交易主体的税负负担规则，更保障了CCER交易的稳定性与可预期性，形成了良好司法效应。总体来看，本案的妥善审理既依法保护了市场主体的交易安全预期，激发了各类主体参与自愿减排交易的积极性，又通过司法裁判明确交易规则、厘清权利义务，推动CCER交易在法治框架内规范运行，为全国统一碳市场体系的稳定完善提供了司法支撑，助力绿色低碳发展的市场化机制持续优化。